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的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》,将500项行政审批项目设定为行政许可,这500项行政审批都是由法律、行政法规以外的规范性文件设定的.

3.《西安市第四次行政审批制度改革市权内保留的行政许可项目目录》（以下简称行政许可项目目录）,以及《行政许可法》保留行政许可设定权的事项.

4.法律法规中明确指出,但是《行政许可项目目录》未进行设定的.

（1）国务院制定的行政法规中规定的行政许可事项；

（2）省、市人民代表大会制定的地方性法规中规定的行政许可事项；

（3）省级地方政府规章设定的因行政管理需要设定的临时性行政许可事项.

(二)服务管理类

行政机关对公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,不准予其从事特定活动的行为,而许可机关不予许可的决定并不能改变该行政行为本身的属性,只会对申请人的实体权益做出损益性而非禁止性、除权性行政行为时,该行政审批事项属于服务管理的范畴.这类事项审核速度快、办结程序简单,从办理时限的角度来看,多数为即办件或仅需一个工作日即可办结的件.例如,办理老年证,仅需窗口工作人员接收申请,核对申请人与可授予老年证的人员的条件,合格即可即时发证.这是行政审批事项中办结率最高、办结效率最快的.具体的法律依据为：

1.法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章、地方政府规范性文件、其他规范性文件中设立的属于服务事项的实质行政许可.

2.规范性文件及以上设立的不属于服务事项也不属于行政许可的其他类行政审批事项.

3.规范性文件及以上设立的有法律依据的服务事项.

4.规范性文件及以上设立的不属于这三类的没有任何法律依据的进驻事项.

(三)非行政许可审批类

目前,行政许可之外的行政审批事项很多,表现形式也多种多样,有核准、审批、批准、资格认可、审查、登记、备案、审定、指定等等.这些事项有很多不是法律规定的行政许可,我们可以将其叫为非行政许可审批,可以模糊理解为“实质行政许可”、“变相行政许可”.此类事项的办理时限多无具体的法律依据,可依据的规定都散见于一些政府文件当中,是法定依据最混乱的一类.它们虽然不是法律法规规定的,但是在实际工作中却又必须经过审批过程,针对此类不具备法定条件的审批,原则上我们应将非行政许可的行政审批坚决清理掉,以继续推进行政审批制度改革.但是根据实际工作需要处理不掉的,也应当根据实际情况作出相应的处理.

1.法律法规明确规定的许可事项,作为地方政府是无权清理的.因为清理无非是增加与取消两种情况,擅自增加,是行政违法行为,擅自取消,是行政不作为.二者均属违法行为.

2.不具备法定条件的行政审批主要有以下几类：（1）无任何依据的；（2）依据的是部门自己的文件的；（3）依据的是上级部门的文件的,主要是省主管部门和国家部委的文件；（4）依据的是省市政府文件的；（5）依据省市政府以及国务院部委规章的；（6）依据国务院文件的.

在实际工作中,我们针对以上情形应该采取的措施如下：

第一,针对第（1）（2）（3）种类型的审批,我们应当予以坚决清理.

第二,针对第（4）（5）种类型的审批,我们应当实事求是的对待,虽然相关的法律法规没有规定我们应当进行审批,但是省市政府和国家部委的规章经过了国务院的备案,国务院没有进行否定,这说明还可以暂时保留.比如西安市的渣土车问题,关于这个问题国家没有出台任何法律法规,但是现实情况是出现的问题比较大,因此对企业进行必要的规模性管理是很有必要的.

对于这个问题正确的做法是制定地方性法规,但是由于立法程序上的限制,法规不能及时出台.这时,作为市政府可以制定规范性文件来进行管理.从依法行政的角度讲,这种现象在行政管理中是很少出现的,一般还是要按照程序依法制定相关的法律规范,只有在特殊情况下才可以应急使用.

第三,针对第（6）种类型的审批,因为是依据国务院的文件,因此,我们根据许可法第14条第二款“必要时,国务院可以采取发布决定的方式设定行政许可”的规定,可以认为是国务院的决定,对其进行保留.

注释：

《国务院行政审批制度改革工作领导小组文件》国审改发[2001]1号文件：《关于贯彻行政审批制度改革五项原则需要把握的问题》.

参考文献：

[1]《中华人民共和国行政许可法》.

[2]杨海坤,章志远.中国行政法基本理论研究.北京大学出版社.2004年版.

[3]罗文燕.行政许可制度研究.中国人民公安大学出版社.2003年版.

[4]姜明安.行政执法研究.北京大学出版社.2004年版.

[5]关保英主编.行政许可法教程.中国政法大学出版社.2004年版.

[6]黄勇.规范行政审批、备案事项设置暨建立相关管理制度的思考.法治论坛.18辑.

[7]王克稳.我国行政审批与行政许可关系的重新梳理与规范.中国法学.2007（4）.