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摘 要：行政许可注销制度,是行政许可监督与检查中的一部分,是指行政机关依据法定情况或特定的事实,使已作出的行政许可消灭的一种行为.根据行政许可种类的不同,行政许可的注销也具有不同的意义.本文从行政许可的概念,意义以及制度价值出发,分析了行政许可的本质,目前存在的问题,存在这些问题的原因,以及怎样解决这些问题的建议.

关 键 词：行者许可；注销；意义；主要问题；原因；解决办法

行政许可的注销,是指基于特定事实的出现,由行政机关依据法定程序收回行政许可证件或者公告行政许可失去效力.众所周知,行政许可,是指行政主体根据行政相对方的申请,经依法审查,通过颁发许可证、执照等形式,赋予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为.而既然要注销这些已经由行政机关颁发、赋予或确认的行政行为,必定是由于特定事实的出现而根据法定程序来做出.依《中华人民共和国行政许可法》第七十条,有下列情形之一的,行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：

(一)行政许可有效期届满未延续的；

（二）赋予公民特定资格的行政许可,该公民死亡或者丧失行为能力的；

（三）法人或者其他组织依法终止的；

（四）行政许可依法被撤销、撤回,或者行政许可证件依法被吊销的；

(五)因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；

（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形.

一、行政许可注销的本质

关于行政许可注销的本质目前有两种主流观点：

1、行政许可失效说.该学说认为,行政许可注销是对行政许可的法律效力的一种消灭.它以行政许可的生效为前提,以行政相对人和行政机关的法律关系消失为结果.

2、行政许可失效后手续说.该学说认为,行政许可注销是在行政许可结束后,法律关系已经消灭之后,由行政机关办理的一种手续.它的前提是行政许可已经失去法律效力.

笔者认同第二种观点.理由在于：依我国《行政许可法》第十二条第（五）项,行政许可分为五种,一是普通许可,是由行政机关确认公民、法人或者其他组织是否具备从事特定活动条件的许可.二是特许,是由行政机关代表国家向被许可人授予某种权利、被许可人可以从事特定行为的许可.三是认可,是行政机关对申请人是否具备特定技能进行认定的许可.四是核准,是行政机关对某些事项是否达到特定技术标准或者经济技术规范的判断、确定.它的功能主要是防止危险、保障安全.五是登记,是由行政机关确立个人、企业或者其他组织的特定主体资格.前四种行政许可的注销,是非主体资格许可的注销,仅仅代表从事特定活动的资格的消灭,主体资格并不消失.而第五种主体资格许可的注销,才意味着主体资格的消亡.在我国现代的企业注销过程中,由于注销的事由不同,经营资格与主体的消失可能并不同步.例如当企业被吊销营业执照,其经营资格已经被取消,但是主体资格依然存在,之后再办理注销手续,才宣告主体资格的消亡.因此,行政许可注销的本质是行政许可失去法律效力后的一种手续行为,第二种学说更为恰当.

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二、行政许可注销中的相关问题

当前我国行政许可注销的问题主要在于市场经济的主体,既企业.企业申请行政许可的注销,是根据《行政许可法》自行提出申请退出市场的注销,是市场主体合法退出市场的一种情形.但是,由于我国向来注重行政许可的准入与实施,而忽略退出环节,行政许可注销很不规范,因此造成了市场主体退出过程中的种种问题,主要表现在：

1、正常注销登记少,吊销企业日渐增多

近年来,企业停止经营后,本该自动申请注销程序退出市场,然而因为各种原因,这些企业往往利用年检时被吊销营业执照的方式来退出,其目的无非是拖欠银行贷款,企图逃避债务.这些采取故意不申请注销登记,等待登记机关吊销其执照的方法的企业数量正在不断增加,每年都给登记机关造成大量的工作负担和高昂的费用.

2、部分"特殊"企业,难以正常办理注销

一些地方政府为发展当地经济不断招商引资,在为当地经济发展做出贡献的同时,也造成了盲目引进以至于许多企业投入大量资金后却因客观条件不满足而难以退出市场的的情形.

3、缺乏强制手段,注销过程繁琐复杂

《行政许可法》规定行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续,然而通过正常的注销手段退出市场复杂繁琐,周期很长,成本相对较高.而如果企业通过"走偏门"采取被吊销营业执照的方式退出市场,一经吊销则所有问题"一笔勾销".我国目前对此类做法尚无有效的监督机制和惩治措施.

4、社会公共利益问题

一些企业不办理注销登记,不履行清算职责,逃避债务,损害债权人利益.有些企业通过各种方法事前收取钱财,然后直接消失隐匿,给消费者造成重大损失.另外在企业解散后,其原本生产和销售的已进入市场的商品存在质量问题,然后原企业现已解散,其对商品的售后服务和"三包"等责任均已无法落实,损害了社会利益.

三、行政许可注销存在种种问题的原因

1、登记机关偏重市场准入的审查,忽略对市场主体退出的监管.我国长期存在"重准入,轻准出"的观念,其实相关的法律如《公司法》,《企业名称登记管理办法》等对营业执照被吊销的法律后果都有规定,如限制法定代表人的任职,企业名称三年内不得使用等.但从实际执行情况来看,很少有人承担上述法律责任,造成有法不依的情况,使行政许可注销的问题日益严重.

2、我国现行法律并没有明确规定注销与吊销之间的关系问题,实际执行中也较为混乱,仅《个人独资企业登记管理办法z

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3、我国目前缺乏对无序退出市场行为的有效监督机制与惩戒手段.现行法律法规采取吊销营业执照的方法来注销企业的市场主体资格,缺乏惩戒性,对有些恶意退出企业没有实质意义.对市场主体退出的规定,可操作性不强,缺乏强制措施,具体处罚方式不明确.

四、完善行政许可注销的措施和建议

1、完善法规

完善与《行政许可法》相配套的法律法规.规定行政机关主动注销的形式和程序,对不按规定申请注销程序或者无法注销的企业,可以由工商管理机关主动公告注销.将企业的法人资格与经营资格相分离,理顺吊销与注销的关系.如果吊销的只是经营资格,那么后续的注销问题就可以解决了.同时,还要加重企业,投资人,法定代表人办理注销登记的责任,对违反企业注销规定的相关责任人员,明确其民事责任,行政责任和刑事责任.最后,还应建立统一的市场主体退出的条件和程序,使之更加规范化、标准化,有利于有效地实施监管.

2、建立统一的市场主体监管体系

行政机关要改变过去"重准入、轻退出"的现象,对市场主体退出的问题关注得多一点、研究得深一点.加快"企业信用工程"等信息化基础工程建设,实施全方位网络监管.充分运用定期检查、专项检查、重点检查等综合检查的方式,加大监管力度.建立不良记录制度,对无序退出市场主体责任人员,按其责任登入不良记录,作为信用评价依据.对拒不办理注销登记的,加大惩罚力度,依法追究相应法律责任.

3、各部门协调配合,实现资源共享

建立全国统一、资源共享的监管网络

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