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2300万农村儿童营养改善计划,160亿政府投入,收效如何?
2013年5月,启动于两年前的“农村义务教育学生营养改善计划”,到了接受检阅的时刻.
“农村义务教育学生营养改善计划”,又称“免费午餐”,由中国发展研究基金会发起,先在广西、河北等地进行供餐试验,论证营养干预的必要性和可行性.研究成果得到了中央领导的肯定.终于,高层决定,从2011年秋季学期起,中央财政投入160亿元,为全国680个贫困县、10万所农村义务教育学校里的2300万学生,提供每人每天3元的补助,用于免费午餐.
2012年,中国发展研究基金会正式接受政府委托,对供餐计划进行评估.这也是中国第一次由非盈利组织对政府的重大民生项目进行公开的绩效评估.评估持续了半年.其结论表明：“免费午餐”可以大大改善贫困地区学童的营养状况,促进身体和智力发育,有助于阻断贫困的代际传递.但项目的可持续性亟需更有力的制度保障.
评估结果还显示,地方政府的重视程度决定着项目成效.报告明确提出,应把保障学生基本营养放到与普及义务教育同等重要的位置,这是政府不可推卸的责任.营养改善计划作为民生工程的一部分,对农村儿童的发展起到重要支持与保障作用.正如中国发展研究基金会秘书长卢迈所说：“儿童贫困将导致其未来人力资本巨大损失,形成贫困代际传递.”
160亿元财政补贴,能否改变2300万贫困孩子的命运?
为了评估“农村义务教育学生营养改善计划”的成效,中国发展研究基金会历时近半年,对项目覆盖的680个贫困县进行了问卷和实地调研,并于2013年5月中旬完成了调研报告.
6年前,当中国发展研究基金会的工作人员第一次来到广西都安、百色的时候,眼前的场景令他们惊讶：寄宿学校没有食堂,孩子们每日两餐,都是白米饭加上盐水黄豆,顿顿、日日如此.学生的维生素摄入含量奇低,普遍营养不良.
这绝不是个案.
基金会随后花了两年多的时间,在广西、河北的十余所农村寄宿制学校展开供餐试验,论证营养干预的必要性和可行性.研究的结果最终得到中央政策的支持.
2008年,中国提高了农村寄宿制学校贫困学生的生活补助标准,以期改善学生的营养状况.
然而,这笔资金并没有彻底改变孩子们的境遇.为评估政府投资效果,2010年,基金会又选择了四个国家级贫困县开展调研.结果令人遗憾.接受调查的学生中,72%的人上课期间有饥饿感,其中每天都会有饥饿感的高达三分之一.
此轮调研的结果,经过传统媒体、微博的发布而为社会广知,并形成新一轮民间行动.“免费午餐”等公益项目得到公众广泛支持.民间合力,推动政府出台正式的“农村义务教育学生营养改善计划”.
从2011年秋季学期起,中央财政投入160亿元,面向全国680个贫困县、10万所农村义务教育学校里的2300万学生,提供每人每天3元的补助.
这笔钱到底用得怎么样?
2012年,中国发展研究基金会正式接受政府委托,再一次对供餐计划进行评估.这也是中国第一次由非盈利组织对政府的重大民生项目展开公开的绩效评估.
结果可喜.调研结果显示,孩子们的饥饿感已有大幅度下降,以前实行两餐制的农村学校,已经全部改为三餐制,其中有超过1300万的学生在学校能够天天吃到肉.贫困地区学生的低身高与低体重比率有明显下降,家长与学生对营养改善计划的满意度均超过95%.
但项目的落实仍有不足.评估报告发现,有超过45%的学校采用采购成品加餐或课间加餐的形式,其营养效益不足食堂供午餐的三分之一；23.23%的学校还不具备食堂供餐的硬件条件.配套资金不到位,教师激励机制不足,长效监督机制仍待建立,更是普遍问题.
民间评估,仅是中国公共决策追求效取强化监督的第一步.学生营养改善,也仅是儿童发展早期干预的第一步.中国发展研究基金会秘书长卢迈指出,投资贫困地区人力资本,乃是阻断贫困代际转移、弥合城乡鸿沟、扭转社会失衡最有效的方式.包括贫困地区母婴营养干预、学前早期教育与信息技术普及等一系列议题,仍待进入公共议题.
官民合作的决策、监管机制,基于科学试验与量化评估的政策执行方式,当以营养校餐为始.
被忽视的儿童贫困
儿童营养干预,早已是国际反贫困领域的热点议题,但在2006年前,中国却少有本土机构关注中国儿童的营养问题.
“说来也奇怪,这么大的事情怎么会没人注意到.”中国发展研究基金会秘书长卢迈回忆,很多家长的态度总是,“给你白面馒头吃,还觉得亏了?”一些地方官员也不觉得是个问题,“我小时候还不是这么过来的?”直到去中西部地区寄宿制学校推广,过去被掩藏在各家各户的儿童饮食、营养问题,才集中暴露出来.
彼时,中国发展研究基金会正在准备一本名为《在发展中消除贫困》的报告.学者们查阅了大量国际学术文献,发现多家机构的研究均显示儿童营养对于反贫困的重要性.世界银行即认为,发展中国家由于营养不良造成的智力障碍、劳动能力丧失、免疫力下降以及各种疾病造成的直接经济损失,约占国民生产总值的3%～5%.投资儿童营养,是从根本上减少贫困的路径.
基金会的学者们前往美国预算与优先政策中心（CenteronBudgetandPolicyPriorities）参访时,看到该中心也正在对美国校餐补贴政策的调整进行论证研究.这让基金会开始关注,中国贫困地区儿童的营养状况究竟怎么样?
当时,中国学界仅有对5岁以下儿童营养状况的研究.基金会决定自行调研,以获得一手数据.
2006年底,他们首先在广西抽取了四所寄宿制学校进行测评,发现孩子们的饮食根本不能维持健康生长的基本要求――如维生素A的摄入量仅为推荐量的4%～6%,维生素C的摄入量为零.尽管只是黄豆米饭,一个孩子的食品支出,却占到了当地人均纯收入的60%.“上个世纪80年代常见的、一家人轮着穿一条裤子的贫困景象,确实已经很少见了.”卢迈感叹,现在的贫困,是营养的贫困,“孩子一年到头吃不到一两次肉,发育迟缓、普遍贫血.中国经济发展到现在,贫困地区的孩子还这样,不应该.”
营养的贫困,对中国的发展究竟意味着什么?
长期从事中国农业经济和农村发展研究的美国斯坦福大学教授ScottRozelle对此有专门阐述：中国要避免“中等收入陷阱”,必须要有受过良好教育的高素质人才支持社会经济的转型.在中国农村贫困地区,只有40%的人上过高中.除了高学费门槛,在中国竞争激烈的教育体制下,贫困地区的孩子考不上高中.老师素质差、设备简陋、课程设置不合理等都是原因,孩子的营养健康问题更是核心.
Rozelle带领的团队――农村教育行动计划（REAP）在中国西部地区的调研,与中国发展研究基金会的发现一致.2008年,REAP在陕西抽样了4000个学生,39%的学生贫血,正源于没有肉吃营养不良导致的缺铁.贫血的结果便是学生注意力不集中、精力不足,阻碍智力发育.此外,11%的孩子近视,但每20个孩子里只有一个有条件戴眼镜；还有40%的孩子有寄生虫感染.“吃不好,视力不好,自然会影响他们的学习.”Rozelle表示.REAP由此成为致力推动中国营养改善计划的团队之一.
在民间机构的共同努力下,长期被忽视的营养问题,终于进入了公共议题.
民间试验官民互动
在绝大多数学者看来,贫困地区儿童营养干预外部性极强,由政府介入推广实施,乃是国际共识.世界银行估计营养改善措施的效益为成本的5倍到200倍,呼吁世界各国将营养定位为发展的中心问题.
各个国家推进营养干预计划采取了不同路径.卢迈介绍,英国在“二战”前,为了保障征兵有合格、充足的兵源,在学校推广营养餐；很多发展中国家,则是在国际非政府
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