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摘 要 由于我国城管法律体系不健全,体制不健全,监督机制不完善,城管执法人员素质不高,执法模式单一,近年来,城管暴力执法愈演愈烈,这不仅危及广大人民群众的切身利益,而且大大提高城市管理成本,降低城市管理效率,也影响了政府的公信力.因此,必须明确城管执法模式的改革方向,提高城管执法人员的素质,转变执法方式,完善现有的城管执法模式.
关 键 词 城市管理 执法模式 综合执法
中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-202-03
城市管理执法模式指的是在城市管理过程中,城市管理执法部门按照法律法规的规定,在自身的城市管理职能范围内,对行政相对人权利的行使和义务的履行进行监督的标准、方式、方法,从而保证社会的稳定,经济的发展.从系统论的角度出发,我们可以将整个城市管理执法模式看成一个系统,它是由一套完整的内部相互影响并与周围环境相互影响的因素构成的有机统一体,包括执法主体、执法相对人和执法环境三个方面,三者相辅相成,缺一不可.
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一、我国城市管理执法模式分析
从上世纪末开始的我国城市管理执法模式探索,各地结合自己的理论研究和管理实践,基本形成了以下一些模式:
(一)多头执法模式
上世纪80年代,为了适应城市管理发展的需要,城管执法队伍应运而生.起初,城管执法人员来自各个部门,没有统一的机构,执法权力分散,出现了“十几顶大盖帽管一顶大草帽”的现象,即形成了两个或两个以上执法主体对同一执法对象就同一事项可以施行两次或两次以上执法行为的多头执法模式.
多头执法中,执法人员混乱,重复执法,权责不明,效率低下,有损执法主体和行政相对人的利益,给政府带来负面影响,激化双方矛盾,造成关系紧张,百姓怨声一片.这些消极影响具体表现在:一是降低了行政效率.在多头执法过程中,极易导致或相互推诿或重复行政,使行政效率丧失殆尽.二是大大降低了政府的公信力.多头执法使民众觉得政府内部制度混乱,机构设置繁冗,损害了政府的美好形象,给人一种专横的“管制型”政府的感觉,这与当今提倡的打造“服务型”政府的理想模式是不符的.三是阻碍了社会的全面发展.多头执法扰乱了行政执法相对人正常的生活秩序,使得他们的日常生产生活受到很大影响,也增加了他们的生产经营成本,影响了他们的生产积极性.经济的受阻必然会影响到政治、文化的发展以及良好社会风气的形成.
(二)专业管理模式
这种模式是在相关法律、法规、规章、制度的范围内,依据政府各部门职能或者专业的不同进行分工管理.具体可以分为两类:一类是由政府相关的职能部门依据法律法规的相关要求,组建执法队伍,比如公安、交通、工商、卫生等执法队伍.二是由建设部门在法律法规的范围内,设立执法监督部门,这些监督部门保持相对的独立性,比如市容、市政、园林、绿化、房产、供水、环卫等专业管理.
这种专业管理执法模式,显然缺乏科学性和合理性,分工过细,造成机构重叠,人员冗杂,不利于部门之间相互配合,容易导致“见利一拥而上,不利相互推诿”,不利于城管执法工作的有效推进.究其原因包括:一是政府追求自身利益最大化.由于立法、执法、监督等环节并不是没有任何漏洞的,这就给政府追求自身利益留有空隙.公共选择理论告诉我们政治行动者个人都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案.二是立法不完善.我国目前的城管立法大多是由不同的职能部门根据现实工作的需要和实践经验总结,最终以规范的形式加以确立,因此有相对的滞后性.由于城管执法的范围涉及社会诸多行业,所以在实际操作中复杂的情况让执法人员无所适从.目前有很多城市仍然是按照专业管理模式来划分执法队伍的,所以对此也要辩证地看待,也就是说在当今社会,这种模式还有其存在的价值,是符合一定社会现实的需求.
(三)建管合一模式
这种模式出现在上世纪九十年代,在《城市规划法》出现后实施,是在城市建设行政主管部门(或城管委)的旗下,组建一支统一的监察队伍,但由于受行业管理单一性的局限,城市管理其它职能不能正常发挥.这种“建管合一”模式将规划职能分离出来,突出了城市规划职能的重要性,“规划优先,建管并重”是这一模式的基本原则和特征.虽然规划职能已经分离,但建设职能和管理职能之间的界限相对比较模糊,在城市管理的过程中,“重建设,轻管理”的现象十分严重.导致这种现象的原因包括:一是由于长期以来这种“重建轻管”的思想深深地影响着人们,二是由于我国城市建设初期过分强调城市建设,而忽略了城市管理,三是一直以来,城市管理部门的地位相对于建设部门而言比较低.
写城市管理本科论文的步骤
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综上,将建设和管理职能分开是很有必要的,有利于提高城市建设的质量和公民的生活质量,为城市的可持续发展打下基础.这一模式在深圳、青岛、重庆等城市都取得了不错的成绩,加快了城市建设改革的步伐.由于这种模式还是比较适合当今经济发展的,体现出“小政府,大社会”的理念,因此是值得肯定的.
(四)联合执法模式
即把政府相关职能部门的执法人员从原来各自单位抽调出来,与建设管理监察人员联合组成执法队伍,同时将原部门的某些执法权委托给联合执法队.对于这种联合执法的模式应该一分为二地看待,从积极的方面来看这种模式提高了行政执法的效率,众多相关的职能部门一起执法,填补了执法的空白区域,避免了多头执法的弊端,减轻了行政相对人的负担,有利于树立执法队伍的权威.但是我们也应该看到不足之处:一是联合执法的权力来源缺乏法定性.原来各部门的执法权力都是法律赋予的,然而在联合执法的过程中,所有人员一哄而上,很容易造成越权执法的现象.二是无法保证执法程序的公正、公平和公开.行政执法程序是一个综合概念,包括执法的时间、流程、方式等,每个阶段都有相应的制度来制约.在联合执法时,只有法律规定的拥有相关权限的部门的执法才符合执法程序的规定,其他部门就违反了相应的执法程序.三是权力缺乏监督.通过联合执法,将监察、监管和执法相结合,权力监督机关一同参与执法,当出现执法机关损害执法相对人的合法利益时,监督机关可能是出于开展工作的需要不会指出来,最后就会出现“公地悲剧”的现象.就眼前来看,联合执法的确能更快更好地解决一些棘手的难题,但是从长远的角度来看,这是对我国社会主义依法治国战略的一种挑衅,不利于长效管理和可持续发展.
二、我国城管执法模式的改革方向
城市管理行政执法模式改革不是一蹴而就的,而是一个循序渐进的过程,是一项庞大而复杂的系统工程.需要在规范立法和行政执法体制的前提下,再配之以机构设置改革,转换政府职能,规范执法队伍,调整执法方式.总体来说还是要以管理为中心,集中权力或分散权力,精简机构,将权力下放,面向基层,加强城管监督机制建设.
(一)保证主体地位的合法性
必须以法律法规来保证行政执法主体的合法地位,仅仅靠一些职能部门的授权是不够的,无法确保其职权的行使.具体来说,包括三个方面:一是国务院或省级政府机关必须出台相应的法律法规,规定城管执法工作的职权、义务、机构的设置体系等,以明确其法律地位,二是市级人民政府必须将城管执法队伍列入政府机关,与负责城市管理工作的机关合并,这样就可以明确其行政地位,三是要面向基层,在社区建立城管执法队伍,并且与区、街道相关职能部门合作,形成上下一体的执法体制.
(二)明确基本原则,正确把握执法过程中集权与分权的关系
权力相对集中,执法一体化是今后城市管理执法模式的趋势.由于实际工作中还存在许多制约因素,无法确定一种具体的执法模式,因此需要确立一些基本原则作为标准:第一,机构设置上,把握好集权和分权的度.集权和分权并没有绝对的划分,而是要区别对待.并不是要完全建立上下对口、整齐划一的行政执法机构,而是根据行政体系的不同层次来设置,比如越是上层的行政机构,就越注重宏观调控,给出方向性的指导意见,因此权力可以相对分散一些,越是接近基层的行政机关就越是注重操作性,因此要求职权相对集中,这样简单易操作.第二,将行政处罚权和行政许可权合一,高度集中行政处罚权.行政处罚是行政执法的重要手段,正确行使行政处罚权是实现城市管理法制化的保证.要将分散在各专业部门的行政处罚权集中归口到城市监察队伍,从根本上杜绝管理交叉,执法重叠的现象.
(三)面向基层,充分调动社区执法的积极性
城管执法的很多工作都是在街区,面对的行政执法相对人也参差不齐,很多是下岗职工和农村转移人员,一味的以罚为主,不仅会损害到对方的切身利益,还会激化执法人员和相对人之间的矛盾,造成双方关系紧张.这就要求改变过去的执法模式,立足社区,以街道办事处为基本单位,将专业执法队伍和综合执法队伍相结合,由城管委统一指挥协调.
三、城管执法模式创新――城管综合执法模式
通过分析以上几种城市管理执法模式,我们发现每种模式都有其产生的背景和条件,以及适用的特定时期和环境,有可行之处也有不足的地方.从上世纪80年代末开始,特别是90年代中期至现在,各ࢸ
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(一)城管综合执法出现的原因
1.有利于城市的发展,创造良好的城市环境
城市的发展需要科学合理的城市管理执法,原来落后的城管执法理念、执法体制、执法机制、执法方式已经不能够适应现代城市的发展,长此以往不加改善,会阻碍城市的发展.城管综合执法模式是一种比较先进的城管执法模式,由于城市管理综合执法部门行使了其他部门让渡的行政权力,权力相对集中,因此不易相互扯皮,权责不清,同时大大提高了执法的效率,不易产生多头执法、职能重叠交叉的扰民现象.
2.保护广大人民群众根本利益的现实需要
城市管理行政执法的目的就是为城市的经济、政治、文化发展提供服务,从根本上讲就是要维护广大人民群众的根本利益.正如英国政治学家洛克所言:“(政府的目的)只是为了人民的和平、安全和公众福利”.传统的城市管理执法将执法权分散到各个职能部门,出现“一人一事一权”的现象,机构重叠、人员冗杂,严重扰乱了市民的正常生活,这与城市管理执法的初衷是相矛盾的.通过行政处罚权的相对集中,由一支统一的执法队伍对违反城市管理法律法规的行为进行处罚,使得人们清楚自己的违法行为,避免重复罚款,而且更有利于人们对执法行为展开合理有效的监督.
3.提高行政效率的必由之路
城市管理综合执法有利于政令的上传下达,提高行政效率.从系统论的角度出发,城市管理行政执法是一个很大的系统,需要各个部门相互合作,积极配合,才能达到“1+1”大于“2”的效果.城市管理综合执法不仅可以精简机构,合理用人,将各种人力、物力、财力资源发挥到最大用途,做到事得其人,人尽其事,以最低的成本换得最高的效益.此外,城市管理综合执法还加强了各部门的分工与合作,充分发挥系统的作用.
4.培养高素质执法队伍的客观要求
城市管理综合执法的开展对执法队伍也提出了更高的要求:第一,严把入口关.对执法人员的聘用采用公务员制度,这样既符合法律法规的要求,也提高了执法人员的素质,做到高水平,高起点.第二,有利于对执法人员进行统一管理.实行综合执法,不仅要求人财物的统一,而且要求对执法队伍进行统一的培训、考核、监督,提高队伍的整体素质.第三,有利于塑造好的执法风气.实行综合执法,有利于政令统一,权责分明,防止责任推卸,查处迅速,从而保证执法效率.
(二)综合执法模式的分类
虽然综合执法在各个试点城市都表现为集中式授权,但根据是否新建执法机关来接受授权又可分为三类:
1.授权新建专门机关相对集中行政处罚权
该种模式就是新建一个行政机关,专门来接受其他行政机关的相对集中的行政处罚权,除此之外,不再享有其他的行政管理职能.这种模式的优点是不仅可以迅速有效地开展行政处罚工作,综合提高行政处罚的整体水平,打造一支高素质的执法队伍,而且可以整合资源,避免不必要的部门间的矛盾,实现效益最大化.比如大连,珠海、中山等一些城市就是采取这种模式,专门设立机关并且作为市政府一级行政机关,这样不仅提高了专门行使相对集中行政处罚权机关合法性地位,而且树立了权威,保证了其执法的相对独立性,保证了执法的公平、公正、公开,行政复议和行政诉讼也更加简易方便.但是新建部门要花费一定的资本,增加一部分人员和投入,前期开展需要大量投入,初期运行也需要投入大量精力.
2.授权现有部门行使相对集中行政处罚权
这种模式是充分利用现有机关和资源,避免因新建机关带来的机构膨胀,人员增多等问题.这种模式具体又分为两种管理体制:一是调整有关机关的职能,从现有的行政机关当中确定一个行政机关来行使相对集中行政处罚权.总体看来,这种模式也存在一定的弊端,行使相对集中行政处罚权的部门容易发生错位,其本身的双重身份以及法律上的依赖性会影响执法的公正性,引起部门间的冲突.另一种是在指定的行政机关下设由该部门领导的综合执法机构,由该机构行使相对集中行政处罚权,但该机构对外不能以自己的名义实施行政处罚,只能委托行政处罚.
3.授权现有职能部门的下设机构或代管机构行使相对集中行政处罚权
这种模式下的授权机构虽然可以以自己的名义对外行使相对集中行政处罚权,但在管理体制上并不具有独立性,至少不具有一级政府组成部门的独立属性.“这种模式虽然在授权上表现为相对集中行政处罚权的集中授权,但在运行体制上更多地表现为委托行政而并非授权行政,从而外界对其行使处罚权的时候表示怀疑,缺少权威”.
(三)城市管理综合执法模式的完善
建立新的城管执法模式没有现成的模型,在市场经济发展和城市现状的要求下,建立一种面向基层的服务模式是一种比较理想的模式,
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