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且因相互间矛盾带来的执法难的事实.笔者认为食品安全法律规制体系尚有以下不足之处:

第一,食品安全法制理念缺失.《食品安全法》制定以前存在的法律法规在制定时,并没有充分考虑到食品安全问题,长期存在的词汇为食品质量和食品卫生,食品安全并未进入立法视角,当食品安全问题成为突出问题时,就显得很不适应.如我国现行的《标准化法》,总体上偏重于工业产品标准,对于农产品的产品质量标准却是推荐性标准,应当制定强制性标准.(2)欧美等发达国家早在上个世纪初期就已经制定了食品安全基本法律,起码有一部比较成熟的通用法律.而我国,在近年来食品安全问题频发的现状下,才促使了食品安全法的出台.

食品安全理念的缺失不仅反映在立法方面,还存在在食品安全法律的实施者及权利义务承担者身上,如还存在着政府管理者为了经济发展而忽视食品安全的现象,尤其是一些经济欠发达地区,政府把主要经历放在了解决生存、谋求发展上,因发展经济而忽视了食品安全的现象大量存在,这就产生了执法不严、违法不究的现象,一些食品生产经营者,在利益的驱使下,食品安全往往让位于企业的经济效益,这就使食品安全丧失了源头上的保护闸,就普通的消费者而言,虽然对食品安全的重视程度有所提高,但是信息不对称现象也使其不可能掌握太多的食品安全知识.食品安全意识的缺失与无能为力,则为食品安全违法行为的泛滥提供了得以生存的土壤.因此,增强全民的食品安全意识,尤其是管理者的食品安全意识,是解决食品安全问题的前提.

第二,食品安全相关法律体系尚不全面.《食品安全法》的出台并不能改变我国已颁布的涉及食品安全的法律法规虽然数量繁多,但因分段立法、条款相对分散、单个法律法规调整范围较窄、法律效力层次低的事实,加之一些法律规定比较原则和宽泛,缺乏清晰准确的执法标准和可操作性,留下执法空隙和交叉,这也在一定程度上反映了法律间的协调性差的问题.而我国目前采取的是食品安全分段监管机制,其中,农产品由农业部门管理,食品生产、加工、制作过程由质检部门管理,食品流通和销售过程由工商部门管理,餐饮业由卫生部门管理.法律法规的不配套,是食品安全执法的首要障碍.食品安全体系中“角色不清”导致卫生部、农业部、环保总局粮食总局、质检总局、工商总局的职能权限界定不清,职能部门既制定和解释法规、标准,又行使执法功能,不可避免地出现问题,滋生腐败使食品安全难以真正落实.因此实践中定性不准确、处理不当的现象比比皆是.对同一具体的食品制假售假行为,处理结果差别较大.

此外,我国食品市场的市场准入制度、市场退出制度尚未健全,食品安全标准、检测和认证体系亟待法律正式统一认可,食品信息供给的法律制度仍未建立,突发食品安全事件的应急制度仍需完善,食品安全保障制度还存在一些空白,导致无法可依.三鹿奶案中的三聚氰胺非食品原料检验标准的缺乏便是一例.从总体上说我国尚未建立起从食品生产到消费再到最后处理的食品生命周期的全程法律规制体系.

第三,食品市场执法不到位,力度不够.首先,由于法律法规自身的交叉与重叠,导致多头执法,影响监管效果.对于食品质量的监管,现行法律法规赋予许多部门以执法权力.如《产品质量法》规定工商和质量监督部门都是执法主体,现《食品安全法》规定,工商、卫生、质监、农业等行政管理部门都承担食品卫生监督管理任务,职责不清必然导致重复执法或出现执法的真空地带,加上各部门对法律的认识和理解不一致,在部门利益的驱动下,部门之间各取所需,各自理解执行,争权夺利、推诿扯皮、相互掣肘的现象时有发生.“多龙治水”演变成“无龙治水”也不足为怪了.

其次,执法部门以罚代管、以罚代刑,影响法律的严肃性.法律通过包括罚款在内的多种责任承担方式促使人们遵纪守法,维护良好的社会秩序,并有效防止违法行为的再度发生.因此罚款不是执法的目的,而是保证法律的实施的一种手段,但执法机构在执法时却本末倒置了.执法机关在执法中普遍存在着“执法就是罚款、管理就是收费”的“以罚代管、以罚代刑”现象,于是围绕罚款搞管理,精于“打放结合”之术,玩“猫捉老鼠”游戏,为了应付财务压力而只能重罚款而不计其余,以确保完成罚款指标.再加之存在地方保护主义的倾向,为保护本地区有贡献的企业,将违法现象隐瞒不报,以财产罚代替应有的刑事制裁和民事责任,使企业肆无忌惮,制售有毒有害食品的现象屡禁不止,甚至有的企业就把这些罚款算入生产成本,法律威慑力成为一纸空文.

再次,存在运动式执法现象.法律执行过程缺乏规范化和持续性.由于食品安全执法主体多元化,导致了在打击假冒伪劣食品、保证食品安全的执法过程中缺乏规范化和持续性,往往在出现重大食品安全事故后,由上级行政机关发布命令,相关部门进行一阵风式的检查、处理.加之存在执法不严、不彻底,当这阵风过后,假冒伪劣食品又重新泛滥起来.这种执法主体多元化、食品安全职能交叉的现行体制,无法从根本上解决食品安全问题.

第四,食品安全的法律责任不够全面和严厉.这不仅是使企业铤而走险的诱因,也反映了在法律规制体系中法律责任规定的缺陷.我国关于食品安全责任的规定散见于《民法通则》、《产品质量法》、《刑法》、《消费者权益保护法》等法律法规关于产品责任的法律条文中.这些法律规定多是针对整个产品制定的,并未考虑到食品的特殊性.食品安全责任及其抗辩事由分散在属性不一的部门法中,在适用时难免会出现相互交叉重叠甚至冲突的情形.法律应当规定食品经营者对食品安全承担主要责任和专属责任.他们有义务通过自检和现代化的危害控制技术来保证食品安全.而一旦由于其过失或故意引发食品安全责任事故,其理应为此承担高额的代价.

在发达国家,法律对问题食品的生产经营者处罚非常严厉,一般对食品质量安全事故采取重罚,特别是对蓄意破坏食品质量安全者,不仅要求立即停业待查,而且高额的罚款往往会令其关门倒闭,让违法者得不偿失.如美国,该国法律规定,无论金额大小,只要制假售假均属有罪,处以25万美元以上100万美元以下的罚款,并处以5年以上的监禁,如有假冒前科,罚款额可达500万美元,这样的处理才会使经营者像珍惜生命一样维护食品安全.(3)而我国现行法律法规恰恰忽视了制假售假行为本身的危害,对制假售假行为处罚较轻,这无疑是对违法者的纵容和对人民群众生命与健康的轻视.从打击猖獗的食品违法犯罪行为的迫切要求来看,目前食品违法犯罪行为在法律责任的设定上范围狭隘,在处罚力度上乏力,没有彻底剥夺违法犯罪分子再次违法犯罪的条件和能力,不能够充分发挥法律应有的威慑力.这就导致了食品安全事件在我国屡屡发生,层出不穷.

此外,诸如保健食品、自然食品、生态食品、无公害食品、无公害农产品和绿色食品、免检食品等明目繁多的不同食品安全等级的词汇,加之不同地域级别的政府部门和新闻媒体对食品的评比和予以的称号如中国名牌、消费者信任品牌、推荐品牌、某某一百强等评选,法律对此尚未进行调节和规范,增加了消费者识别食品安全等级的难度和市场的不透明度,也在一定程度上成为政府免责的挡箭牌,也成为建立部门利益的小金库,如存在十余年的食品免检制度.