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摘 要：机关诉讼是指行政机关或行政机构之间因权限问题產生争议而请求法院予以解决的一种行政诉讼类型.从法国、德国、日本、英国和美国机关诉讼制度的具体内容来看,确立机关诉讼制度需要有历史传统、地方自治、法院权威以及现实需要四个条件.在我国建立机关诉讼的设想不符合实际,我国没有机关诉讼生长的土壤,机关诉讼与我国行政诉讼性质定位相左,法院缺乏应有的权威,借助诉讼程序推动实体法发展的愿望也难以实现.

关 键 词：权限争议；客观诉讼；机关诉讼；诉讼类型

[中图分类号]D925.3[文献标识码]A[文章编号]1671-7287（2012）02-0040-07

一、机关诉讼的界定

机关诉讼并非我国的法定用语,在世界上其他国家和地区也没有广泛采用这一概念,只有日本在《行政案件诉讼法》中使用了“机关诉讼”一词,并赋予其特定的含义.本文所称的机关诉讼是指行政机关或行政机构之间因权限问题產生争议而请求法院予以解决的一种行政诉讼类型.按照这一理解,法国的越权之诉、德国的地方组织争议诉讼、日本的机关诉讼、英国的特权令以及美国的政府诉讼都具有“机关诉讼”的核心内涵,可以进行比较研究.机关诉讼具有如下特点：

第一,机关诉讼的双方都是“行政机关”或“行政机构”.这使机关诉讼与一般行政诉讼主体（如撤销诉讼、确认诉讼、给付诉讼等）相区别,一般行政诉讼中当事人双方是行政主体与行政相对人.机关诉讼可能发生在上下级行政机关之间,也可能发生在平行行政机关之间；既可能发生在不同的行政机关之间,也可能发生在同一行政机关的内部机构之间.但无论怎样,争议的双方主体始终都是行政组织,而不是处于被管理地位的相对人.

第二,机关诉讼争议的内容是双方的“权限”问题.机关诉讼争议解决的是“机关争议”,即行政机关或行政机构之间因权限问题產生的争议.对于平行的行政机关来说,这种争议有两种情况：一是双方都认为自己有管辖权,称之为积极争议；二是双方都认为自己没有管辖权,称之为消极争议.对于上下级的行政机关来说,这种争议通常发生在上级指挥下级而下级认为上级的命令是违法或越权从而拒绝服从命令的情况.

第三,机关诉讼的裁决者是“法院”.机关诉讼争议是行政机关内部的权限争议,本应由行政机关自行解决,但由于特殊的原因,法律特别将解决这种纠纷的权力赋予法院,由司法权来裁决行政权之间的纠纷,所以才会產生机关“诉讼”.

第四,机关诉讼的目的是为了保障“地方分权”和“公务分权”.以德国的自治行政为例,地方自治是自治行政的一种,最具有典型意义的地方自治行政是乡镇.乡镇的事务通常分为自治行政事务和委托行政事务,国家对乡镇的监督分为合法性监督和专业监督,前者针对自治行政事务,后者针对委托行政事务.“行政监督机关采取的具有约束力的措施属于行政行为,被监督的乡镇可以提起撤销之诉”.有学者称这种诉讼为“分权保障诉讼”,“分权保障诉讼是现代社会发展起来的一类新型的行政诉讼.地方分权和公务分权是20世纪以来直接民主发展的结果”.“这类诉讼的直接目的是确保地方自治与公务分权,纠正越权行为”.

第五,机关诉讼主要是一种“行政”诉讼类型,这一点使其与宪法诉讼相区别.机关诉讼涉及行政机关之间的权限划分问题,表面上看属于宪法争议事项,通过诉讼解决就是一种宪法诉讼形式.但在存在地方自治的国家,机关诉讼只发生在地方自治的公法人范围内,对狭义的国家行政机关则不适用,在这些国家,他们并不把这种涉及地方自治内部机关之间的争议作为宪法争议,而是看作公法性质的行政争议,纳入行政诉讼途径解决.而对于狭义的机关争议（联邦一级各机关之间產生的争议）才适用宪法诉讼程序解决.不过,也有学者指出“机关诉讼开启了作为实质的抽象性宪法裁判可能性”.在普通法国家,法院的司法审查权既包括违宪审查,也包括违法审查,政府机关之间的诉讼有时具有宪法诉讼的性质,有时具有行政诉讼的性质.

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第六,机关诉讼属于“客观”诉讼.客观诉讼是与主观诉讼相对应的一种诉讼类型,是指以维护客观的法律秩序和公共利益为目的,而不是为了保护个人的合法权益而进行的诉讼.主观诉讼中原告起诉的目的是为了保护“自己”的合法权益,而且原告在诉讼中也必须证明自己的权益受到了侵害或影响才具有起诉资格.机关诉讼的双方都是行政机关或行政机构,都是公共利益的代表,它们行使职权的目的是为了维护和增进公共利益,不存在具体、明显的私人利益纠纷.

第七,机关诉讼属于“特别”诉讼.之所以称其为特别诉讼,是因为提起机关诉讼除了要有行政诉讼法的明文规定外,还要有单行法的特别规定,法院才会受理.而一般诉讼只要符合行政诉讼法规定的起诉条件就可以了,所以机关诉讼是一种“特别的”、“例外的”诉讼.

二、域外机关诉讼分析

1.法国“关于公共利益”的诉讼

法国的机关诉讼被王名扬先生称之为“关于公共利益”的诉讼,是属于越权之诉的一种,行政机关在其利益受到其他行政机关决定的侵害,而其本身不能撤销或改变这个决定时,可以向行政法院提起越权之诉,请求撤销这个违法的决定.尽管在法律上国家是一个整体,然而一个政府部门可以对另一个政府部门的决定提起行政诉讼.这种情况可以发生在同一行政主体内部机关之间,也可以发生在不同的行政主体之间.

①同一行政主体内部机关之间的越权之诉.上级机关原则上不能对下级机关提起越权之诉,因为上级机关可以根据层级监督权撤销下级机关的决定.但当下级机关具有某些独立的权限,上级机关不具备撤销权时,可向行政法院对下级机关的决定提起越权之诉.下级机关不能向行政法院提起越权之诉,要求撤销上级机关的决定,这违背上级领导下级的组织原则.但有一例外,公务员对于行政机关影响其个人地位的一切决定,有权提起越权之诉.公务员对于行政机关关于行政组织和管理的一切决定,和其个人地位无关时,不能提起越权之诉②.地方议会议员对议会不合法的决定,可以向行政法院提起越权之诉.

②不同行政主体之间的越权之诉.地方团体对于国家行政监督权的决定不服,可向行政法院提起越权之诉,不仅地方团体本身有作为当事人的资格,而且地方团体的代表如市长以及地方议会的议员个人,也有权对违法的行政监督提起越权之诉.但市长在执行国家公务受省长的层级监督且对后者的监督不服时,不能提起越权之诉.国家对地方团体做出的违法决定,在不能依行政监督权撤销时,也可向行政法院提起越权之诉,请求法院撤销决定.2.德国的地方组织争议诉讼

在德国,典型的机关争议包括地方组织争议和大学争议,其中地方组织争议是主要的机关争议,地方组织争议与德国的地方自治体制相关.机关诉讼发生在行使间接行政职能的公法人团体内部,既可能是该法人团体内部的两个机构之间產生争执,也可能是整个法人团体与该法人内部的一部分產生争议.在过去很长一段时期里,团体或者其他法人内部的法律争议被排除在行政诉讼之外.然而随着实践的发展,人们逐渐认识到,各种团体内部之间的争议大๿

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