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【摘 要 】文章从公务员工资制度、养老制度责任主体、养老金增长机制及地方改革出现的问题这四个方面来探讨公务员养老保险改革问题原因.文章认为公务员养老保险制度改革不仅仅在制度内部进行调整,还要转变公共意识,完善企业年金、公务员财产申报等配套制度.
【关 键 词 】公务员；养老保险；工资制度
2006年1月1日起正式实施的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）第七十七条明确规定：“国家建立公务员保险制度,保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助与补偿.”2010年《社会保险法》中第十条规定：“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定.”这为公务员养老保险制度的实施提供了法律的依据,在原则上规定了公务员在享受养老保险中的权利和义务.但都没有涉及待遇给付等实质性内容,导致公务员养老保险改革严重滞后,公务员养老保险制度并没有真正的拉开序幕.此外,养老金“双轨制”造成的企业职工与机关事业单位职工养老金差距扩大化,也使得公务员养老保险制度改革势在必行.
一、公务员养老保险制度改革现状
1．从微观角度看,公务员养老制度内存在的问题.（1）公务员退休金在不同地区不同单位差距大,我国养老保险制度目前呈“碎片化”,公务员养老保险制度自成一个财政包办,独自封闭的体系.在这个独自封闭的体系中,由于地方,城乡,行业发展不平衡导致制度内产生了不公平.同职级的工作在不同省市,不同单位存在着收入差距.我国公务员的收入特点是：工资低,福利大,津贴补助多.所以地方的财力和所在单位财力的不同导致福利津贴补助的高低,从而导致公务员退休收入不同.据2006年广东省“两会”代表李德锋反映,近些年来,广东欠发达地区公务员津贴与发达地区的差距在不断拉大,茂名下属县区公务员津贴是省直机关的1/8,是珠三角部分地区的1/13,有的县甚至无法按时发放公务员工资,更别说津贴了.（2）公务员社会保险体系的不完善.公务员社会保险体系应该包括：养老保险,工伤保险,医疗保险,失业保险,生育保险这五个方面.目前,少数地区仅仅对地方的养老保险方面进行改革,完善统一的养老保障制度的同时却保留旧的公费医疗及失业保险制度的缺失.这不仅不能缓解养老金双轨制所带来的收入差距,而且会加大公务员群体的不公平感.
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2．从宏观角度看,公务员养老制度外存在问题.（1）公务员退休金与企业职工养老金差距大.养老金双轨制导致公务员退休金与企业职工养老金差距扩大,退休待遇差距明显,从短期看,不利于社会公平；从长期看,不利于社会稳定发展.（2）公务员退休金对财政产生负担.长期以来由国家财政负责的机关单位保障制度的各项开支正在逐渐成为各级地方政府财政支出中重要的组成部分,机构臃肿人员冗余退休压力很大,机关单位退休人员普遍较高的养老金替代率以及内退早退等现象普遍,造成了各级地方政府财政的沉重负担.以机关单位退休保障制度为例,据统计,机关事业单位退休费用总额1990年为59.5亿元,到2008年已达到882亿元.由于机关事业单位退休费用负担越来越重,财政和单位已不堪重负,在一些困难地区和单位已发生了拖欠职工退休金现象,有的退休人员甚至一年领不到退休金,影响了他们的基本生活,成为“两个确保”尚未覆盖的人群.
二、公务员养老保险制度原因分析
1．从工资制度来看.《公务员法》明确规定“公务员实行职务和级别相关的工资制度”,与此相对应的我国公务员退休后的养老金待遇主要包括三块,一是“基础工资和工龄工资按本人原标准(即退休当月的标准,下同)的全额计发”；二是“职务工资和级别工资按本人原标准的一定比例计发”；三是地方职务(岗位)津贴,也按本人原标准的一定比例计发,其计发比例与职务工资和级别工资之和的计发比例相同.养老保险制度的建立和分配机制是密切相关的.因此,可以用公务员工资制度来解释公务员退休金水平的地区间差距和部门间差距过大.由于职务工资和级别工资全国统一,各地区之间执行同一标准,因此,各省市之间的水平差距主要体现在地方补贴方面,在全国缺乏统一规则的情况下,各地区各部门名目繁多的津补贴已经成为公务员的主要收入来源,导致各地公务员之间收入差距过大.而津补贴的水平的高低又直接决定着公务员的退休收入水平.此外,在建立公务员制度的时候,没有充分考虑建立公务员社会保险的新需要.我国现行社会保险的缴费基数往往采用的是工资总额,而在现行的公务员工资制度中,基本工资只占工资总额的一部分,如果以此来确定缴费比例显然会降低公务员的保险水平,而如果采用实际发放数额作为基数则又缺乏必要政策依据.各地公务员养老保险改革试点时多以基本工资为缴费基数,与此改革并行的是公费医疗而不是进行医疗保险改革.同样以基本工资为缴费基数的医疗保险改革将会加大公务员退休支出.失业保险的缺失虽然是一个制度的缺失但是从另一方面保证了公务员职业的稳定性和“铁饭碗”的职业特征,建立失业保险制度可能会给在职的公务员造成心理恐慌,不利于公务员制度的稳定发展.
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2．从公务员养老制度的责任主体看.（1）基本养老保险方面.我国企业职工养老保险是三方责任：国家,企业,个人,三者职责明确.而公务员养老制度只涉及一方责任――国家,各级财政全权负责公务员养老的各项支出.在公务员养老制度中,不仅个人不用缴费,国家承担了国家及雇主的双份责任,导致责任主体职责不明确的问题.（2）补充养老保险方面.在企业职工养老保险体系中,企业还有责任为职工建立企业年金为退休职工提供20%左右的替代率.在企业年金中,企业个人国家的职责清晰.从现行的公务员退休待遇来看公务员退休金并没有补充性职业年金,但其中的津补贴可以视为补充性职业年金,这点从津补贴发展渊源可以看出.由于国家无力在短时间内大幅提高公务员的工资水平,在从制度内得不到理想的报酬的情况下,各地、各部门便按照1993年工资制度改革提出的“地区津贴制度”,自主设计出各种“津补贴”政策.但公务员养老制度中并没有明确财政对这部分的职责属于职业年金,并且和基本工资相关
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3．从公务员退休金增长机制来看.《公务员法》同时明确规定要建立工资的正常增长机制,并首次提出公务员工资实行调查制度,即定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较,将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据,实现公务员的工资水平与国民经济发展相协调、与社会进步相适应.最重要的是,公务员基本退休金可适时根据在职公务员的工资上调步伐而提高,其调节办法是：在国家统一调整生活必要品价格时,退休公务员可按在职国家公务员并入基础工资的补贴数额增加退休金；在职国家公务员根据企业相当人员的工资水平和物价变动指数调整工资标准时,退休公务员可按调整工资标准的幅度相应提高基本退休金标准.在这种调节机制下,企业职工养老金永远跑不赢公务员退休金.
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4．改革中的问题.在改革试点的过程中遇到不少问题,这些问题如果不能很好的解决将严重影响公务员退休后的生活.由于国家至今仍没有出台关于公务员养老保险的总体改革办法,导致各地在探索公务员养老保险制度改革中工作不规范、不平衡、不一致,使我国公务员养老保险改革试点呈现进展程度不一、实施方法各异、类型各具特色的格局和态势.这样容易造成同行业在不同地区收入的差距,产生新的不公平,不利于社会的稳定和谐发展.
三、完善公务员养老保险制度的建议
1．公务员的特殊性.在公务员养老保险制度改革的过程中首先要做到的就是明确公务员的特殊性,公务员是指代表国家进行公共事务管理,行驶行政职权,履行国家公务的人员,公务员行为也是国家权利的集中体现.由于公务员职业的特殊性,要认同公务员收入的特殊性.公务员社会保险制度应与其他人员有所区别：一是应有可靠的保障性,无论遇到什么风险,公务员的基本生活都应得到保障；二是公务员社会保险待遇水平应略高于社会平均水平,以利于吸引人才、稳定队伍,解除他们的后顾之忧；三是实行统一的办法,公务员社会保险中的基本保障项目与补充保障项目都应统筹安排,体现国家责任.
2．公务员改革重点.目前社会群体对公务员养老制度改革的呼声来源于,社会公平的实现,解决养老金双轨制所带来的社会不公平.如果抱着降低公务员养老金水平的目的来改革,会遭受很大的阻碍,减少新制度的可行性.公务员社会保险制度改革的重要动因之一是统一公务员与企业职工社会保险制度,实现劳动力在机关事业单位和企业之间的合理流动.在统一制度的过程中,明确国家单位个人职责,建立补充性的公务员年金制度,将社会化发放的基本养老保险与单位发放的补充性保险相分离.如果公务员制度改革的重点放在与企业社会保障制度的配套统一上,这样可以打开改革的闸门,统一了碎片化的养老制度有利于人员的流动.
3．促进企业年金发展.在经济发达国家中,企业年金几乎几经成为其养老保障体系的重要支柱,企业年金成为退休职工重要的收入来源.我国企业年金虽经十多年发展,但覆盖范围偏小,基金积累有限,投资运营不很理想.从养老金替代率方面考虑,仅企业年金可以产生20%的替代率,可以弥补基本养老金不足的问题.机关事业单位养老金之所以高主要是因为其高津贴、高补助的单位保障制度.想要弥补由单位提供的津贴、补助所造成的收入差距,就需要建立企业内部的年金制度,来平衡退休金差距.从而减少公务员养老保险改革的舆论压力,使得改革在一个平稳的环境中进行.
4．完善公务员财产申报制度.公务员养老保险制度的改革是为了统一养老保险制度,实现社会公平的一个改革.生命周期假说提出消费者任何年龄段上的消费支出依赖一生的收入,老年期的收入依赖年轻时的储蓄.公务员养老保险制度与其工资制度分配制度密切相关,为了保障公务员养老保险改革的实施还要对公务员财产申报制度进行完善.公务员由于职业特殊性,掌握着国家权力,他们的一举一动都会牵涉到国家利益、社会公共利益,他们应接受人民群众的监督,让公务员进行财产申报是一种正常的监督,是促进公务员廉洁奉公的有效制度.
参考文献
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[4]张明智．国家公务员保障机制研究[D]．厦门：厦门大学行政管理学专业．2002
[5]张水辉．中国公务员养老保险制度改革研究[D]．华东师范大学,2004级博士论文
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[7]张琼．中国公务员工资与收入差异研究[D]．浙江大学．2010级硕士学位论文
相关参考资料：
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