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摘 要：公共政策以“公共性”为其逻辑起点,以公共利益为最终目标,因而,公共政策蕴含着伦理的诉求,影响着政策的目标和执行.公共政策伦理以追寻公共政策之善为旨归,寻求政策的正当性与合法性.但在实践中,存在着政策伦理的失范.通过确定价值理性与工具理性在政策过程中的和谐统一,重视公共政策主体的伦理素质建设,提倡公民对政策过程的参与等理路可以寻找到规范政策伦理的有效途径.
关 键 词：公共政策；政策伦理；伦理失范
中图分类号：B82-05文献标识码：A文章编号：1004-1605（2008）07-0038-04
公共政策是为“公共”而制定的,是以“公共性”为其逻辑起点,以公共利益为最终目标的,因而公共政策蕴含着伦理的诉求.正如罗尔斯在其著名的《正义论》里所说的那样,“正义是社会制度的首要价值正像真理思想体系的首要价值一样.”但在实践中,政府面临价值冲突问题,最为凸显地表现为政策伦理的失范,如公共政策非公共化,公共政策伦理问题等.因此,需要从伦理视角去考量公共政策的合理性,以此为本位作为公共政策设计的基点.
一、政策伦理的应然与实然之逆
――“公共性”的失衡
公共政策是政府“对一个社会进行的权威性价值分配”,从这一要义出发,马克斯•,韦伯指出：一个现代的理性国家首先需要理性的政府所提供的理性的公共政策.公共政策在某种意义上不仅是纯粹的科学计算过程,也是政策主体的选择行为,作为公共政策选择主体的人或由人构成的组织为了达到某种目的或为符合某种需求的选择行为自然要受到价值取向的支配.因此,“政府伦理是制定良好公共政策的前提.就此意义而言,政府伦理比任何单个的政策都更加重要,原因在于所有的政策都依于伦理.”［1］1目标的伦理性是任何一项公共政策自身都带有的属性,因此,公共政策必然进行伦理关怀的考量,伦理原则直接影响着公共政策的制定及实施.
公共政策的“公共性”是政策的本质属性和伦理诉求,此乃民主政治的应有之义,是契约精神的内在规定性.政策公共性“是公共政策形成的逻辑基础,是公共政策分析的理性取向,是公共政策的元属性,一般表现为公正性、公平性和公开性三个基本维度,是公共政策问题分析、制定分析、执行分析、评估分析的价值基础和精神内核”［2］.基于这一思想,公共政策就应该最终提高大家的福利而不只是几个人的福利.这自然需要在政策的制定、执行、评估等整个过程中,注重对“公共性”伦理要求的坚守.在此基础上,才有可能实现社会各方利益的表达和公民意识培育,体现公民民主权利和政府合法性；才有助于实现行政的公共性与公民权利的契合,确保公共政策的正当性以及对民意的有效回应性,进而有效实现社会资源的公平分配.
虽然权力的公共性决定了政策需体现公共性这一伦理义务的必然性.“对于公共政策应该与公共利益还是私人利益保持一致这个问题,绝大多数人将选择公共利益.”［3］但由于公共政策的制定、执行、评价等是多种因素交织作用的动态过程,总是在一定的理性限度和价值取向中制定和执行的,理性不可避免的有限性和现代多元价值的冲突性决定了政策整个过程并非会自觉地从公共性的政策伦理要求出发.或者说,工具理性的盛行和政府自利性和强势集团的存在,使得公共政策产生了诸多的伦理失范,作为政策价值取向的公共利益在实现过程中总会遭遇种种显性或隐性的屏障,以致公共政策的“公共性”在很多时候处于目标或理想状态而非结果状态,造成在实践中并非以社会利益最大化为目标,违背公共利益维度的公共政策屡见不鲜.
二、政策伦理失范探微
1.工具理性的强势和价值理性式微下的伦理失范
与市场机制追求效率的目标不同,公共政策的目标和价值的首选要义更多的是体现在追求社会公平、正义、民主,承担社会责任等方面.公共政策的伦理诉求要求对政策的目标进行合法性追问,以确保每一项政策所要达到目标的公共性.只有经过这一种价值的探讨,才能避免公共政策异化的危险.
人的理性在哲学视阈中存在工具理性和价值理性两个维度,但是,启蒙运动以来,偏重宣扬工具理性.威尔逊、古德诺等人开创的政治与行政二分原则则进一步确立了政策过程中科学与价值的分离,使得工具理性在公共政策领域获得了至上的地位,成为了公共政策最为重要的、甚至是惟一的哲学基础.正如罗素所言:“它代表着选择正确的手段以实现你意欲达到的目的,它与目的选择无关,不管这种目的是什么.”［4］这种理性的工具化和价值理性的式微对公共政策的影响是显而易见的,即对公共政策的选择只做工具理性的考量,每一项政策都是为了某个或某些具体目标而作出的,但是,却忽略了对任何目标指向的价值意义考量.对工具理性的过分追逐在一定意义上形成了单向度的工具理性,形成了工具理性“一理独大”,而忽视了价值理性.韦伯将这一现象和趋势称为“理性化的吊诡”.这种对工具理性的崇拜无疑是危险的,若缺乏对公共政策的“公正性”伦理追求,政策就有可能陷于拉斯韦尔所担心的“专制的政策科学”危险之中,造成政策目标在价值取向上的偏离.公共政策在价值伦理判断的缺失,导致公共政策的非公共化,使公共政策偏离了社会利益最大化的基本伦理取向,造成了政策公共性这一本质属性的缺失,形成了公共政策的伦理失范.
2.政府自利性与利益集团影响下的伦理失范
制度经济学把政治经济化,把政治制度看作一个普遍的市场――政治市场.在此,人们建立起交换性的契约关系,一切活动都以个人的成本――收益计算为基础.以此为视角,现代公共政策的形成过程归根结底是围绕着利益展开的,政策主体依据自身的利益需求,对复杂的社会利益进行配套调整.政府的自利性与利益集团的分化存在及其政治活动能力,必然会对公共政策产生影响,从而导致公共政策伦理失范.
按照政府多元权能论的观点,政府是拥有权力的众多社会组织结构之一,它与其他社会组织一起分享社会管理的种种职能,政府内部的各种权力是由社会不同利益集团“讨价还价”的结果.政策在一定意义上是各种利益集团把本团体的利益诉求反映到政策系统中,由政策主体对复杂的利益关系进行协调整合的过程.正如安德森指出,在所有国家,利益团体都履行着利益表达的功能,即它们表达了对政策行为的要求和提供了可供选择的政策方案,它们就政策意见的性质和可能出现的后果,尤其是技术方面的事务,向政府决策者提供众多的信息.当它们从事上述活动时,有助于公共政策的合理化.但按照公共选择理论,个人利益从未在公共生活中消失,组成政府的个体也是一个理性的“经济人”,也会追求自身利益的最大化.正如丹尼斯•,缪勒指出：“毫无疑问,假若把权力授予一群称之为代表的人,如果可能的话,他们也会像任何其他人一样,运用他们手中的权力谋求&
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