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私人、私营机构和私人企业购买部分公营事业,或把原先政府管理的公营事业项目转包给私人企业或公司.在推进基础设施市场化过程中,各国面临的主要问题基本相同：一是政府财政负担过重,基础设施资金供给不足；二是政府投资和运营管理为基础设施经营企业形成了垄断市场,降低了企业活性和服务质量.基于这两种考虑,欧美发达国家率先进行了基础设施的专有经营,并积累了一系列的成功经验.1．政府职能和运作程序清晰明了.首先,设立专门的专有经营管理机构.美国的公用事业管理委员会、英国的分业管制,德国公法企业下的管理机构,都是独立的专有经营管理机构.其次,严格限定了政府和企业的边界.欧美国家在专有经营过程中,根据特许协议或合同,政府保留重大决策和选择经营管理者的控制,企业自主经营、自主开发、依法运营、自担风险.一旦签订合约,政府就不能对企业内部经营活动进行干涉.第三,科学规范的专有经营程序.从项目立项、招标、到最后的建设、运营、移交等,整个专有经营流程都规范、具体.每一步骤的政府和企业行为、注意事项已经约定俗成,成为一个规范体系.第四,灵活多样地选择专有经营模式.哪种专有经营方式能够更加有效利用资源、能够提高公用产品的性价比,最大限度地发掘政府和私营投资的资源优势,就选择那种经营,关键要因时、因地制宜.例如,德国推崇“公法企业”,英国采用彻底的“民营化”,法国则发展了特色的“委托经营”,虽各具特色,但都运营良好.
2．依靠法律法规有效规范专有经营市场.在颁布国家级法规基础上,一是根据项目或特许行业需要,可进行特别立法,如我国香港的《（中区）越港隧道条例》、《东区海底隧道条例》等等；二是用法律的形式明确规范特许招标制度、专有经营企业的信息披露制度等；三是建立较为完备的监管体系.对市场准入、服务质量和价格管理等政府监管的主要内容,制定严格的监管标准,由责任明确的监管机构实施动态监控.通过听证会、各级各类消费者协会以及在专有经营企业内设置公众代表等方式,扩大社会监督的广度和深度.
3．对专有经营企业的政策支持明细.很多国家注重对特许企业的扶持.一是政府注重加强配套体系建设,积极营造良好的投资环境.而且给予专有经营企业部分特殊利以及一定的资金担保.二是为鼓励企业进入基础设施领域,对专有经营企业提供税收减免、土地优惠等优惠政策.三是对难以赢利的项目,以稳定的财政补
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四、对专有经营改革的建议
专有经营改革从立法、运营模式选择,以及监管等方面的做法,从根本上说,就是寻找既能够确保有效竞争又能规范秩序的平衡点.为此,我们在进行基础设施专有经营的过程中,既要学习国外的先进经验,又要借鉴国内的成功探索,立足实际、保证其精华的“本土化”.
1.加强对专有经营改革的组织领导,成立基础设施专有经营改革领导小组.组长可以由常务副市长担任,成员由各个职能部门的主管副局长（主任）和各个区县的主管副区长组成.领导小组应当负责专有经营中长期规划的制定、颁布和实施；对专有经营项目流程中重点环节进行原则性指导；协调政府职能部门间的工作,解决由于职责不清导致的项目拖延或受阻问题；解决与基础设施专有经营有关的战略性、宏观性和配套性政策措施等问题.
2.强调规划引领发展,制定基础设施专有经营发展中长期规划.根据国家和省市“十二五”规划纲要和城市总体规划,建议围绕城市的“市政基础设施”部分,制定城市的基础设施专有经营中长期规划.减少“重引资、轻规划；重单个项目突进,轻整体协调推进”等问题的发生,保证基础设施行业的改革与城市总体规划的一致性.提前做好研究准备,着力于科学测算在未来5-20年内城市基础设施的供需状况,从增量和存量两个方面,规划优先实施专有经营的领域、项目和规模.明确政府各职能部门在专有经营中的职责,进一步规范政府行为明确各项配套政策和相关措施,为基础设施专有经营市场化改革创造良好的外部环境.
3.兼顾行业特点,分行业制定监管细则和专有经营协议范本.现有专有经营协议范本不能兼顾不同行业间的很大差异,建议分行业制定专有经营实施细则,对具体行业的进入标准、质量或服务标准等方面,做出具体规定.并在分行业监管细则的基础上,出台分行业专有经营协议范本,增强专有经营实施的标准化和规范化.
4.强调永续发展,进一步加强对专有经营企业的支持.除土地优惠、税收减免、备用贷款等方式以外,还可以从多方面给予专有经营企业以支持.建立项目发展贷款担保基金,降低融资难度；成立“行业项目建设专项基金”,用以为企业提供贷款担保；发展“市政债券”融资,通过发行项目建设债券,来确保政府部分的投入资金；创立公用基础设施运营风险补贴制度,确保基础设施的高效供；根据产品实际价格和企业正常运营价格之间的差异,安排一定的财政补贴,确保地铁、公交等较难营利企业的正常运营.
5.公事公办,引导社会力量全程参与和监督专有经营的运行.在网络时代,公众全程参与公共事务变得现实可行,政府要顺应社会发展的要求,以开放的心态开展专有经营改革,引导社会力全程参与.搭建一个公众、企业理性合作对话的平台,让信息对称交流来疏导利益的动态均衡.另一方面,要培育专业的规划、评估、咨询、审计等机构市场,加强专业化的分工协作,促使中介机构从项目规划、推荐、投标直到特许协议签订的全程参与,提升专有经营实施的专业化和规范化水平.因为专有经营改革推动服务业发展,也是很高的边际效益.
(作者单位：南京市发展和改革委员会)
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