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《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》(以下简称《通知》)是继2004年《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》、2005年国务院第116次常务会议确定的安全生产12项治本之策之后,国务院出台的又一个事关安全生产工作大局的重要文件.《通知》内容丰富,新的政策多、硬的措施多、管用的制度多,将对加强企业安全生产工作,推进安全生产形势持续稳定好转发挥重要的作用.从某种程度上说,《通知》的出台是我国安全生产工作的“新政”,将给安全生产工作带来重要的战略机遇.
一、《通知》出台时机与背景分析
(一)从我国所处的发展阶段看,安全生产的任务都十分繁重,必须要有更加有效和有力的措施,以缩短生产安全事故“易发期”、“多发期”的时间.
从1980年开始,我国经济总量先后超越德国、英国、法国等发达国家,到今年二季度,超过日本,位列世界第二.但不可否认的是,我国总体上还处于工业化的中级阶段,实现又好又快发展仍是首要的任务.由于我国的经济增长方式还没有根本转变,加之现有的产业结构不尽合理、技术水平较低、企业结构多元化、管理方式较为粗放及用工结构用工方式临时化等,这一阶段也还是我国生产安全事故的“易发期”、“多发期”,安全生产的基础总体较差、安全生产的保障能力低下,生产安全事故在某些地区、某些时候多发、总量较大.安全生产问题不解决好,将直接影响经济又好又快发展和经济增长方式转变,因此,必须采取更加有效、有力的措施切实解决安全生产的突出问题,以力求缩短生产安全事故“易发期”、“多发期”的时间.
(二)从安全生产工作的规律看,安全生产的反复性、复杂性及艰巨性,要求我们采取更加有效有力的措施,进一步加大安全生产工作力度.
近年来,党中央国务院及各级党委政府对安全生产工作高度重视,确立了“安全发展”的指导原则；出台了一系列强化安全生产工作的重大决策和部署,通过建立和完善安全生产指标及控制体系、落实两个主体责任、健全安全生产监管体制机制、增加安全投入、出台经济政策、开展事故隐患排查和重点行业领域整治、严肃查处责任事故、加快应急救援体系建设等措施,安全生产工作不断加强,事故总量逐年下降,重点行业领域安全生产状况持续改善,重特大事故明显减少.但受生产力发展不均衡和基础薄弱的制约,安全生产形势仍然严峻,特别是今年上半年在事故总量同比继续下降的同时,重特大事故有所反弹.造成这一状况的最主要的原因是：一些企业盲目追求经济效益,重生产轻安全,安全管理薄弱,安全生产主体责任不落实；无证或证照不全非法生产,超能力、超强度、超定员违法违规生产,小煤矿整合技改期间非法组织生产；一些地方和部门安全监管责任不落实、措施不到位等.因此,必须要有更加严厉的政策、措施,强化安全生产工作力度,以巩固和提高安全生产工作的成效.
(三)从安全生产主体责任落实的角度看,企业安全生产主体责任落实更具有直接和决定性的作用,必须以更加有效的措施使企业安全生产主体责任真正落到实处.
企业是社会经济活动的微观主体和基本单元,应对本单位安全生产工作“全面负责”.在现有的安全生产工作格局中,企业所处的地位最重要、发挥的作用最大.政府的监管是外部的监管、是“外因”,而企业的主体才是内部的管理、是“内因”,具有决定性的作用.国家安全生产的方针政策、法律法规、规章规程标准及各级政府各项决策部署只有落实到企业,才是真正、最终的落实,才能发挥真正、有效的作用.没有哪一级政府及哪一个监管部门可以完全取代、承担和包揽企业生产经营中应由企业自身承担的安全生产工作.从目前我国的实际情况看,与政府监管责任落实相比,企业安全生产主体责任的落实相对较为薄弱,企业主要负责人不履行法定职责、安全生产投入不足、安全生产各项保障制度落实不到位、日常管理工作不落实等问题非常突出.因此,必须采取更有力的措施,紧紧抓住企业主体责任落实这个关键,努力提高企业的安全生产保障能力,以最终保障安全生产工作的有效落实和安全生产工作水平的提高.
(四)从我国安全生产战略任务的要求看,在初步实现安全生产形势稳定好转的阶段性目标后,必须有更加有力有效的措施来实现安全生产形势根本好转这一战略目标.
2004年《国务院关于进一步加强安全生产工作的通知》提出到2007年要实现安全生产状况稳定好转,到2010年实现全国安全生产状况明显好转,到2020年实现全国安全生产状况根本好转.安全生产“十一五”规划实施以来,我国生产安全事故总量持续下降,重特大事故明显减少,重点行业领域安全生产状况稳定好转.整体安全生产状况持续改善：亿元国内生产总值生产安全事故死亡率从2005年的0.69下降到2009年的0.25,下降了64％：工矿商贸从业人员十万人生产安全事故死亡率从2005年的3.88下降到2009年的2.42,下降了37％：万车事故死亡率从2005年的7.6下降到2009年的4.3,下降了43％；煤矿百万吨死亡率从2005年的2.71下降到2009年的0.89,下降了67％.可以说,我国安全生产状况明显好转的阶段性战略目标已基本实现.从现在到2020年要“实现安全生产状况的根本好转,亿元国内生产总值生产安全事故死亡率、十万人死亡率达到或接近世界中等发达国家水平”,“十二五”这五年至关重要,必须要有更有力的措施和有效的保障,来应对今后一个时期安全生产的各种挑战.
(五)从安全生产法律法规体系的建设看,现有法律法规的某些滞后性,要求我们及时出台新的有效的政策
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《安全生产法》实施以来,我国安全生产法律法规的配套建设步伐不断加快,安全生产特别是企业安全生产工作得到较好规范和强化.但随着安全生产形势的发展,现有安全生产法律法规在一些方面已显得不太适应,特别是对于如何有效落实企业安全生产主体责任、有效打击安全生产非法违法行为、及时查处制裁企业存在的安全生产方面的严重违法行为等力度不够,对企业及企业主要负责人的一些严重的安全生产违法行为的处罚不及时、还无法触及企业及主要负责人真正关心的利益,导致企业安全生产方面违法行为的收益仍然可能大干违法行为的成本.而安全生产法律法规的修改、补充和完善,所经历的时间长、程序多,及时出台《通知》一方面可以有效地弥补现有安全生产法律法规的某些不足,对企业安全生产某些急需规范的问题进行规定,另一方面通过《通知》创设的制度、规定也可为进一步修改完善安全生产法律法规作必要的铺垫和先期准备.
二、《通知》主要特点解读
(一)目标的明确性.目标明确是《通知》显著的特点,主要体现在两个层面一是总体目标明确.《通知》要求深入贯彻落实科学发展观,坚持以人为本,牢固树立安全发展的理念,切实转变经济发展方式,把经济发展建立在安全生产有可靠保障的基础上,坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针,全面加强企业安全管理,健全规章制度,完善安全标准,提高企业技术水平,夯实安全生产基础；坚持依法依规生产经营,切实加强安全监管,强化企业安全生产主体责任落实和责任追究,促进我国安全生产形势实现根本好转.二是重点领域明确.《通知》要求以煤矿、非煤矿山、交通运输、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品、冶金等行业(领域)为重点,全面加强企业安全生产工作.通过更严格的目标考核和责任追究,更加有效的管理手段和政策措施,建成完善安全生产应急救援体系,建立更加完善的技术标准体系,进～步调整产业结构,推进重点行业的企业重组和矿产资源开发整合,以更加有力
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