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内容摘 要回顾自1978年至今30年间中国社会政策的演变和发展,一种引致和谐的社会政策正在中国形成.社会政策的结构从实践性社会政策与学科性社会政策的失衡走向协调；主题从发展与公正分离走向二者的统一；目的从追求高的生活水平走向追求好的生活方式；功能从应付矛盾走向引致和谐；品格从他性走向自性；地位从边缘走向中心.
关 键 词社会政策实践性公正他性自性
作者景天魁,中国社会科学院社会学研究所研究员、博士生导师.（北京：100732）
回顾自1978年至今30年间中国社会政策的演变和发展,我们可以欣喜地说,由于广大社会政策研究者和实践者的不懈努力,中国的社会政策取得了巨大的进步,也许这一领域的成就不能与经济成就相比,但它的变化无疑是历史性的,如果用一句话来概括,那就是：一种引致和谐的社会政策正在中国形成.笔者试图从结构、主题、功能、品格和地位等方面,描绘它的主要特征.
社会政策的结构：从实践性社会政策与
学科性社会政策的失衡走向协调
这里所说的结构,首先是指社会政策的构成.当我们要考察中国的社会政策并研究它的结构时,确定我们的视野范围是首要的.正像中国自古以来并没有“社会”一词,但却形成了世界上最大、最复杂的社会,而且在很多时候还治理得很好一样；中国作为学科的社会政策也起步较晚并且一度发展不顺利,但是实践性社会政策却一直存在,并且积累了丰富经验.我们都看到,例如,中国每年都能安排新增的1000多万人就业,其规模相当于有些发达国家的总人口,而失业问题就是在那些拥有完善的就业政策的发达国家也是一个棘手的问题.中国每年都有1.5亿人在流动就业,人口迁移规模既在世界历史上前所未有,又长期保持了基本稳定.诸如此类的现象很多,从社会政策的角度讲,很多问题是在学科性社会政策还没有做出反应的情况下就基本获得解决的.很多时候实践性社会政策走在了学科性社会政策的前头.我们且不忙评论这种现象,先要承认这个事实.改革开放以来,一些由迫切的现实问题直接引发的社会政策取得了重要的进展,尤其是那些主要依靠行政和财政手段的社会政策,例如计划生育政策、环境保护政策、扶贫政策等.这种情况告诉我们,在回顾社会政策的发展过程时,我们的视野不能局限于学科性社会政策,应涵盖实践性社会政策与学科性社会政策两个方面；另外,要特别重视实践性社会政策与学科性社会政策二者的关系.
一个好的社会政策结构体系,应该是科学、公开、开放的体系.如何能够形成这样的结构体系呢?基础就在于实践性社会政策与学科性社会政策的均衡和结合.
改革开放30年来中国社会政策的发展历程,是实践性社会政策与学科性社会政策从不均衡走向均衡、从分离走向结合的过程.由于社会结构的转型和社会问题的凸显,改革开放以来,是中国社会政策出台比较频繁的时期,数量空前之多,范围空前之广.另外,在政府的重要文献如政府工作报告中,有关社会政策的内容占据的比重越来越大,地位也越来越重要.在这种情势下,社会政策研究的必要性和紧迫性大大增加.为了回应实践的需要,20世纪90年代后期,中国社会科学院率先成立了社会政策研究中心,此后,社会政策教学与研究机构在世纪之交以“井喷式”发展,短短几年时间,大学设立的社会政策和社会工作系或专业就达211家,教学和研究人员3000多人,在校本科和研究生4万人左右,分别超过已经恢复和重建30年的社会学学科的2倍以上.如果加上政府相关部门的社会政策研究机构,中国目前已经拥有了世界上最庞大的社会政策研究和教学队伍.
这支学科性社会政策专业队伍虽然很年轻,但它的出现立即改变了中国社会政策的面貌：从政策的形成来说,几乎所有的政府部门都设立了专家委员会等咨询机构；重大政策出台之前,一般会组织课题进行必要的论证和可行性研究,如对医疗体制的改革就有若干研究机构独立提出了各种各样的方案；以及开展政策执行情况的评估,如对最低生活保障制度的评估和完善.
我们知道,社会政策的科学性与公开性、开放性直接相关.公开性、开放性不仅表现在非政府部门参与社会政策的形成过程,还表现在出现了一批民间的独立法人研究机构、调查机构和网站,形成了可以影响政策形成的民意表达渠道和机制；不仅表现在中国社会政策重视参照、借鉴别国的经验,而且更直接地表现在中国加入了许多重要的国际公约.比如,中国先后加入了《消除对妇女一切形式歧视公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》、《关于难民地位的公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《儿童权利公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》等.中国在社会政策方面的这种开放态势是史无前例的.
我们已经进入了社会政策发展的新阶段,实践性社会政策与学科性社会政策如何均衡、如何发展的问题是新阶段的主要问题之一,也是引致和谐的社会政策得以顺利发展的前提.
社会政策的主题：
从发展与公正分离走向二者的统一
社会政策是以公平公正作为核心理念的,否则,它就没有在市场经济条件下独立存在的必要.因为,正是由于存在着社会分化和社会矛盾,特别是贫富差距和权利歧视,才需要有社会政策去调整和改革,才发展出维护人们的基本权利,满足人们的基本需求的理论和政策.因此,就其本性而言,社会政策是要强调权利的一致性、利益的公平性.也就是说,社会政策发挥作用的方向总是与社会分化的趋势和市场作用的方向相反.但是,在中国社会政策大发展的前期,明确社会政策的职责,找准社会政策的定位,却经历了一个过程.
在20世纪70年代以前,以贝弗里奇报告为代表,社会政策背后的基本理念无疑是公平公正；70年代以后,随着福利国家改革的呼声日渐高涨,发展特别是以促进经济增长为主要目标的发展成为推动社会政策转向的主要理念.公正理念和发展理念因为在历史上有过前后替换的过程,它们之间差异的一面被充分强调了,而它们一致的一面却被忽视了.正是在这种思潮背景下,中国社会政策兴起了,尽管与西方社会政策的演变过程大相径庭,中国对发展是第一要务的强调和对计划经济时代平均主义的批判,却容易使人去比附西方社会政策的演变过程,这样,公正理念和发展理念一致的一面就有意无意地被掩盖了.笔者在2003年提出“作为公正的发展”这一概念,实质上针对的就是那个时候我们的社会政策热衷于充当经济政策的附庸,而根源就在于忽视了公正理念和发展理念内在的一致性.
经过改革开放30年的认识深化,社会政策的理念已经从改革开放以前的平均主义、经过差别主义、回归到社会政策的本义.不过,不是回归到单向度地追求公平,而是追求发展与公平的一致性和有助于实现公平的发展.最能够体现“发展与公平的一致性”的,首推教育,发展教育既是实现社会公平的基础,又是推动经济社会发展的动力.当然,一般地说,所有社会方面的公平的实现,都有助于为经济社会发展提供良好的社会条件.所谓“有助于实现公平的发展”,例如新农村建设,它本身意味着农村、农业的发展,又可以带动相关工业的发展,扩大城镇就业,促进城乡资源合理流动,推动公共服务的均等化.
中国社会政策在以往30年的发展过程中,完成了从平均主义、经由差别主义、到发展与公正的统一这样一个理念的转变.经过这样一个过程,我们既不是仅仅追求发展,也不是仅仅追求公正,我们追求的发展是作为公正的发展,我们追求的公正是在发展中实现的公正.这就意味着,社会政策的主题不仅仅是就事论事地解决弱势群体的利益问题、贫困救助问题等等,而是要把经济发展与社会公正统一起来、结合起来.这是当代中国社会政策的真正主题
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