我国审计公告制问题研究

我国1994年通过的《中华人民共和国审计法》第36条规定：审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。但实际操作时，审计机关一般只向本级政府、上一级审计机关和被审计单位报告审计结果，鲜有向社会公布。本文拟在扼要分析实行审计公告制的理论依据及现实意义的基础上，借鉴国际经验并结合国情，论述在我国实施国家审计结果公告制的一些构想。一、实行审计公告制的理论依据和现实意义所谓审计公告制，就是审计机关对审计管辖范围内重要审计事项的内容、审计程序、过程、结果、举报方式等，采用适当方式向社会公众进行公开的制度，包括公开审计活动及结果，主动接受社会监督和群众举报，公开审计处理、处罚意见等。在我国实施审计公告制在理论上是可行的：（一）受托责任理论。该理论认为审计工作的精义在于受托责任。有受托责任，才有审计：没有受托责任，就无所用其审计。受托责任是一切审计：正作的出发点。根据我国宪法，我国的人民是国家的主人，国家一切权力属于人民，国家一切资源为人民所有，人民代表大会代表人民，是各级政府的最高权力机关。人民将人民公有的国家资源，通过各级人民代表大会，委托给人民选举出来的该级人民公仆（各级人民政府和他们的工作人员），按照由该级人民代表大会通过的年度预算和国民经济计划所反映的人民意志，去经营管理。从法理上讲，这就使各级人民代表大会和其同级人民政府发生了委托和受托关系。人民政府负起受托责任后，理应以最大的忠诚，最经济有效的方法，最低的资源耗费，最多、快、好、省的结果，完成人民的托付，并向人民报告，接受还是由同级民意机关产生的审计机关所进行的审计监督。审计机关对各级政府的受托责任履行情况独立进行认定后，最终必须向托付人——人民报告，再由人民据此决定是否解除这些公仆们的责任。可见，实行审计公告制符合受托责任理论的要求。（二）政治制度约束理论。政治制度是一个对政府活动施加有效的规范化约束的制度化体系。审计制度是这些制度的组成部分。如果说民主是要在行使国家权力的过程中动员社会，那么法制就是要约束国家的权力。要使国家权力受现行法律的约束，就有必要设立一种消极的控制性的权力。只有以权力制约权力，才能防止“绝对的权力产生绝对的腐败”。审计制度的产生正是基于这种政治需要，审计制度作为一种消极的控制是对积极的权力的补充，是民主（对权力者的公开监督，是与集权和专制对立的）和法制（对权力的依法制约）的结合。从世界范围看，政府审计既是政治民主与法制结合的产物，又是保障和实现政治民主与法制的重要措施。政治民主与法制要求实行阳光政治，增强政治透明度，建立政治问责制度，保障公众对公共信息的知情权，广泛接受群众监督和舆论监督。知情权在国际上已被公认为公民的基本人权，有的国家还专门制定了《信息公开法》予以保证。知政是公民参政、议政的前提，也是实行司法救助制度，实现民可告官的前提。可见，实行审计公告制是政治民主私法制的根本要求，是保障公民知情权的重要手段。（三）公共选择理论。该理论认为在政治市场中的行为主体不会改变其在经济市场中的“经济人”特性，相反他们受权力、地位、名望等的驱使而谋求个人效用的最大化，有可能使公共选择的结果偏离公共目标，所设置的公共机构不能够代表公众利益，不能发挥应有剖公共职能。因此，必须形成一些机制和手段对政府的公共选择及其运行效果进行会计核算和审计监督。实行国家审计监督及审计结果公告制度是体现立党为公、执政为民的需要，也是实现政务公开、权力制衡，督促和保障政府有效达成公共目标的基本要求。（四）审计关系理论。该理论认为任何审计均由三方面关系人（审计委托人、审计人和被审计人）构成，审计人受审计委托人的委托去审计被审计人后，应当向审计委托人报告审计结果，以解除其审计责任。在国家审计关系中，人民是国家审计的真正委托人。实行审计结果公告制符合“谁委托审计就应向谁报告结果”的审计公理，使国家审计制度真正代表人民利益，真正做到公正可信。（五）现代反腐败机制理论。该理论强调现代反腐败机制由一系列具有民主、公开、监督等基本属性的反腐败制度构成，国家审计制度已成为反腐败机制的重要组成部分。现代反腐败机制建设需要审计独立，但更需要审计公开、公正。可见，实行审计结果公告制是实现我国反腐败制度的创新，确保反腐败效果的重要途径。实施审计公告制的现实意义主要表现在以下几个方面：一是有利于审计监督与社会监督相衔接，利用舆论的压力迫使被审计单位接受审计意见和建议、改进工作：二是有利于公开曝光一些审计中查出的违纪违规行为，严肃财经法纪，充分发挥审计的威慑作用；三是有利于为广大群众举报违纪行为提供方便，为审计查办大案要案提供线索，使广大群众更好地参政、议政，使审计成为人民群众了解国家和社会事务的一个重要窗口：四是有利于提高其他有关部门的工作效率，也可以避免对有关单位的重复查账；五是有利于提高审计工作质量，树立审计机关的公正执法形象。审计结果公开披露迫使审计机关更加重视审计质量，降低审计风险。同时审计机关对社会普遍关注事项的审计结果依法向社会公布，接受社会的检验，也更体现出审计的客观公正性，加强社会对审计工作的监督和约束，真正体现审计机关作为党委、政府参谋助手和在国家建设中的经济卫士等作用。总之，公共信息公开化是民主政治和法制政治的一项基本原则。审计公告制的实行，会提高审计执法透明度，改善了审计执法环境，让社会公众及时了解审计结果，广泛参与监督，解除人民背后的猜疑。从某种意义上说，这种公开化比经济上或行政上的处罚更有效。当然新制度的实施总会遇到一些困难和问题，但可以预见，随着我国政治民主化进程和反腐败力度的加深，以及政府受托责任意识的增强，国家审计利用公众传媒来传递和利用审计成果的方式，一定会得到越来越广泛的重视，审计监督通过这种方式必将发挥越来越重要的作用。从以往我国审计机关公布希望工程基金、国外捐赠资金等审计结果的实际收效看，社会反映是良好的。