政府外债审计的几点思考

简介：政府外债在我国、和体制上发挥了重要作用，但是政府外债审计发现我国政府外债治理中仍有不少，本文试图对这些题目进行探讨并提出几点思考。一、政府外债的作用政府外债是指由各级人民政府同一对外举借的、或者正当担保的、或者在特定情况下由各级政府来偿还的各类国外贷款。按照国务院、财政部的有关规定，政府外债是国家的主权外债，政府外债的借进必须以国家财政和地方各级财政的信誉为基础。从我国利用政府外债二十多年的实践看，政府外债作用明显。政府外债规模的不断扩大，加大了各项事业的投进力度，弥补了财政资金的不足，促进了经济社会的快速；推动了体制创新、技术创新和思想观念的创新，对调整、优化产业结构，保护生态环境，促进经济和社会的可持续发展奠定了基础。但是我们在政府外债审计中也发现一些题目，如项目治理混乱，效益低下，甚至项目失败，违反利用政府外债的初衷，从而出现偿债风险，甚至引发政府外债危机，政府信用和政府职能的顺利实现。根据审计署的规划，今后将逐渐加大效益审计的力度，外资审计部分更是政府外债的主要监视服务部分。毋庸置疑，外资审计在政府外债治理中需要发挥更大的作用。二、外资审计发现的政府外债治理典型题目通过笔者参加的政府外债项目，笔者发现政府外债治理在制度上和思路上存在一些典型题目。1、制度上的题目（1）有些外债项目无审批和储备机制。目前，各级政府借用政府外债的积极性很高，但由于缺乏、正确、公道利用政府外债的项目审批、储备机制，造成部分项目带有明显地随意性和盲目性，不利于经济社会和财政的可持续发展。比如：一些地区和部分求资心切，面对国外投资来者不拒。但究竟借用外资来解决哪些重点、难点题目没有进行同一的规划和统筹安排；还有一些地区盲目跟风，听说某个地区申请到贷款项目了，我这个地区也一定要申请到，结果造成举借政府外债的规模过大，超出自身财力可以负担的水平；有些地、县实施的同类项目过于集中，远远超过国家规定的设备与人群配置比例等。这些题目的产生，反映出一些地方政府还没有从保持经济社会和财政的可持续发展的角度，从经济和社会效益、环境效益、财务治理、财政风险、可持续发展等诸多角度，对贷款项目进行全面科学的论证和规划，这种情况下借用政府贷款搞项目，就有可能把借用政府外债搞发展的积极性变成政府的负担和困难。（2）有些项目无还贷预备机制。政府外债的抗风险机制基本没有建立起来，一是有些地方只有省级财政建立了还贷预备金制度，部分地、市财政都还没有在预算中安排还贷预备金，也都没有专项列支必要的还贷支出资金。二是不少使用政府外债贷款的项目单位，没有在项目的申报阶段考虑张罗和安排还贷预备金，更没有相应的财务制度加以约束，使得各级财政、各项目主管部分和各级债务人所承担的偿债责任得不到必要的保障，这就有可能在债务风险到来的时候，把本来就比较脆弱的财政拖跨。另外，近一个时期汇率、利率风险给财政带来的债务风险也逐年加大。（3）有些无项目适时监视机制。有些项目政府作为事实上的债务承担者，但是在项目获得批准并拨款后，政府的监视作用没有很好的发挥出来，尤其在政府作为外债的担保者的项目中更加明显。缺乏适时监视机制使政府外债的不可控因素加大，增加了外债治理的难度和风险。（4）政府外债与国内资金（包括预算内资金和银行贷款）缺乏有效的整合机制一是利用政府外债与公道盘活现有预算内资金不到位，未能有效整合、统筹使用、发挥协力，存在两张皮现象。这对做大经济财政蛋糕，缓解财政困难和压力的作用不大。如：社会发展领域的、文化、卫生、环保项目和、农业领域中的一些贷款项目，靠自身的效益根本就承受不了借用政府外债的财务本钱，甚至是用无息贷款投进都无力承担贷款本金的债务，在这些领域借用政府外债搞建设，没有优惠的同类财政资金作支持是搞不好的。二是政府外债与民间资金、银行贷款的有效整合不够，还没有发挥政府外债带动和吸引民间资金、银行贷款共同搞建设的作用，没有实现政外债投资规模和效益的扩大化。三是政府外债治理未与完善财政对下转移支付制度有效结合起来，没有在完善对下转移支付制度中建立起对政府外债进行治理的激励和制约机制，无形中助长了各地、县举借政府外债盲目攀比，不考虑偿债风险的风气。2、思路上的（1）有些为减轻外债风险而强制扣款我们发现，一些地方为了减轻外债风险，采取层层强制扣款的办法来试图予以彻底化解。但是，层层强制扣款带来的结果往往是下级财政的更加紧张，地方财政的各项安排，甚至影响到地方的安定团结，由此带来的循环负面效应可能得不偿失。对财力本身就薄弱的财政强制扣款更是不可取。（2）项目按实力分配在工作中，我们发现部分省市对外债项目采取按照市县经济气力分配，尽管出于防范和化解外债风险，减轻政府包袱等目的，不能说这种就是错的，但是还有商榷的地方。外债项目中有不少是和内资共同发挥作用的，这就不可避免的使一些项目有财政转移的烙印，尤其在科教文卫等方面。对一些有潜力和比较落后的地区，少分项目或者不分项目将加大这些地区的相对贫穷程度，造成更大的不平衡，这与我们建设***的宗旨也有差距。所以单纯按经济实力分配外债项目的做法有待改善。