关于深化我国政府绩效审计工作的几点思考

摘要绩效审计作为现代审计发展的新阶段，已成为世界审计主流，并已在中国起步、发展，本文试通过对绩效审计产生发展过程和我国政府绩效审计现状的对照分析，对政府绩效审计下一步的发展方向提出几点思考建议。关键词绩效；绩效审计；建议

绩效审计是从一些国家的政府审计实践中出现并逐步形成规范的，其形成与政府职能的扩大有关，是财务审计的扩展和深入，因此，可以预见，随着经济社会的不断发展变化，绩效审计概念的内涵和外延仍将不断加深和拓宽。1986年，最高审计机关国际组织在《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中对“绩效审计”的定义是：“除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计”。然而，绩效审计（performanceaudit）在不同国家使用术语不同，美国审计总署使用“绩效审计”术语；加拿大称“综合审计”；瑞典称“效果审计”；英国称“货币价值审计”；我国有不少学者将这种类型的审计称为“效益审计”，近年来，包括我国国家审计署也更多地使用“效益审计”这一称谓。本文对此不作区别，试通过对绩效审计产生发展过程和我国政府绩效审计现状的对照分析，对政府绩效审计下一步的发展方向提出几点思考建议。

一、关于绩效的真正内涵

要开展政府绩效审计，首先必须弄清楚什么是绩效。近年来，“绩效”逐渐成为各级政府机构和组织经常使用的名词，但往往被简单地界定为结果或者行为。实际上，“绩效”是一个综合性的概念，包括三个基本特征即经济、效率和效果（3E），其中“效率”一词同时还包括物品的质量或服务的水平以及机构所做贡献的质量。但是，具体到某个项目，绩效的三个特征又有主次之分，度量的因素不同，其结果也会不同。而判断绩效真正内涵的唯一途径就是项目的核心效用。核心效用偏重于效果，绩效就表现为结果；核心效用偏重于经济或效率，绩效就表现为行为。公共财政资金使用绩效反映了政府为满足社会公共需求而进行的资源配置活动与所取得的社会实际效果之间的比较关系。政府绩效审计就是要审查核心效用与为实现核心效用而投入的公共财政资金之间的关系。因此，在执行政府绩效审计时，只有准确地把握绩效的真正内涵，才能提高审计的绩效。

二、政府绩效审计的发展历史和我国的实践

1．政府绩效审计发展历史
政府绩效审计发生于20世纪40年代，发展于70年代。20世纪30年代，凯恩斯主义引导西方世界，政府通过财政和货币政策进行宏观调控，对社会经济生活影响越来越大，公共开支日益增加，巨额财政资金被占用，纳税人负担加重，公众开始对公共资源节约和效益日益关注，要求对受托管理资源的政府官员所负经济责任进行审查。具有独立地位和专业资格的审计机关承担了这个任务，从而把财务审计推进到绩效审计的范围。70、80年代全球性的行政改革，要求评估政府绩效、减少和优化政府职能。通过绩效审计发现问题、改进工作，帮助立法机构和社会监督政府成为必然。而审计内容的扩大和要求的提高，促使审计与管理相融合，经济管理、统计、计算机、工程等学科的知识技术和多种专业人员，为绩效审计的广泛开展提供了技术支持。
2．美国政府绩效审计实践
美国最早开展政府绩效审计，美国审计总署60年代就把注意力转向了“3E”的审计，70年代绩效审计占到工作量的86%以上。90年代，绩效审计主要围绕卫生保健、社会保障、自然资源和环保、运输安全、美国国际利益、政府与犯罪和恐怖威胁作斗争的能力等重点工作领域来开展，每年发表1000多份报告，有力地削减了美国政府的预算和可避免开支，提高税收1000多亿美元，仅2003年审计总署创造的可计量财务收益达354亿美元，取得了显著成绩，产生了广泛影响，推动了世界范围内的绩效审计工作。2004年美国审计总署变更名称为政府责任办公室，更加明确地表明审计总署的首要任务是提高联邦政府的绩效。