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内容提要：发展金融控股公司,要坚持以市场机制为导向,政府作用的发挥要有一个限度；内部控制建设是保障金融控股公司正常运营的重要基础,科学决策和风险防范应处于突出位置；分步推进监管体制改革；当前应把内部控制的有效性作为重要的监管内容.
关 键 词 ：金融控股 政策 混业经营 内部控制
中图分类号：B文献标识码： F832.1 文章编号：1006-1770(2006)12-009-04
一、审慎展开和循序渐进
近年来,热衷于设立金融控股公司的主要有四类机构,即国有商业银行、股份制金融机构、大企业集团和地方政府.其中,前两类机构属于金融机构,相对具备了组建金融控股公司的条件,与国际惯例也较为贴近,为此,监管部门应当鼓励其积极稳妥地推进此项工作.
对于大企业集团及地方政府组建金融控股公司的设想,金融监管部门应本着审慎的态度,通过制度安排予以限制.主要原因在于,对于大企业集团来说,本身还欠着银行巨额贷款,且既无闲置的产业资本又无金融业的运作经验,却要以组建金融控股公司为已任,其意图和运作能力不能不令人担忧.环顾周边国家,日本银行和企业之间主银行制度融资的失败,韩国财阀企业自办金融的失败,都表明在处理银企关系上要慎重行事.另一方面,地方政府往往出于发展地方经济的需要,希望在其地区范围内扶持起一个超大规模的“金融超市”为地方企业融资创造便利,而建立在这种狭隘的地方保护主义基础上的“金融控股公司”,是很难按照市场机制的要求展开金融活动的,它很容易融入地方经济割据范畴,并由此酿成金融风险.
与发达国家相比,中国发展金融控股公司的客观条件尚有不小差距,金融体制与金融监管的模式还处于变革时期.尽管近年来国内出现了几类金融控股公司的雏形,在一定程度上反映了我国大型金融机构在组织模式上的新探索,但是,面对发达国家大型金融控股公司和金融集团的竞争,国内机构还没有多少优势可言.
2006年12月,中国将结束加入世贸组织的过渡期,中国境内金融市场将成为国际金融市场的一部分,在这种背景下,发展金融控股公司、介入国际金融市场的高端竞争已是中国金融机构的一个没有退路的选择.在现有的监管体制和金融环境下,应着手选择大型金融机构进行金融控股公司的改革试点.
尽管情势紧迫,但中国既不能在监管方面尚无准备的条件下简单放松对设立金融控股公司的管理,也不能期待着各项监管措施都完善到位后再放松这方面的限制.金融创新和金融监管历来是一对矛盾,既是一个动态博弈过程,又是一个渐进过程,不可能一蹴而就.
实践中已出现了多种类型的金融控股公司雏形,但它们至今还没有相应的法律地位,因此,一些人主张应先进行金融控股公司的立法工作.金融控股公司的立法,必然涉及金融基本法和分业经营制度的重大调整,是一项复杂且长期的系统工程,很难满足当下的实践需要.
在这种情况下,可借鉴日本有关金融控股公司立法的经验,先行修改各项与金融控股公司设立有冲突的经济、金融法规条款,然后将其汇总成《金融控股公司整备法》,指导其实践.当务之急是首先出台有关金融控股公司的法规性管理文件,明确金融控股公司的地位和定义,从市场准入、业务范围、关联交易、审慎监管等方面进行规范；其次,修改和完善现行的《商业银行法》、《证券法》、《保险法》以及《公司法》等金融法规中限制金融控股公司发展的条款,促进金融控股公司的发展,并在此基础上向制定《金融控股公司法》过渡.
在法律修改中,需要解决好四个问题.一是应改变由监管部门为主来制定法律条款或迁就监管部门要求来制定相关法律条款的思路,避免继续发生行政权力的法律化现象.二是应放弃按照监管部门的职能来界定金融机构及其业务范围的思路,改变机构监管的状况,推进按照业务活动和市场状况进行金融监管的新格局形成.三是从金融混业经营的思路出发,调整有关商业银行不准从事股权投资、信托业务等的限定,同时调整其他类似的限定条款.四是对各类金融机构所从事的各项金融业务实行资质标准控制,即根据各项金融业务的差别性分别设置不同的资质标准和准入条件,一家金融机构在符合规定资质的条件时就可以提出从事相关金融业务的申请,给金融机构以经营业务的充分选择权.
二、坚持以市场机制为基本导向
坚持市场机制的导向作用,是建立市场经济新体制的内在要求,也是提高金融机构和金融机制配置资源能力的基础性条件,为此,设立金融控股公司和相关制度建设应坚持以市场机制为基本导向.具体来看,这包括以下一些内容.
1.坚持市场化原则
从全球知名的大型金融集团来看,几乎每一个金融集团的成长历史,都是一部按照市场机制、把握市场机遇发展的历史,同时,也是一部并购其他金融机构的历史.诸如花旗集团、汇丰集团、德意志银行集团、日本瑞穗金融集团等等,莫不如此.这些并购决策是基于企业的发展战略和对当时经济金融环境的反应,并购行为发生的背后是市场力量而非政府的行政力量.
值得提出的是,大型金融控股公司的形成主要靠的是“立”而不是“建”.“建”可以是一个人为的过程,可以靠政府的行政机制来实现,但“立”只能是一个自然过程,它只能运用市场机制在市场竞争中脱颖而出.因此,比“建”更重要的是“立”.
在现代市场经济条件下,政府没有直接建立大型金融控股公司的职能.按照市场经济的基本原则,政府在市场经济中的基本职能,只能是国民经济发展战略的设计者、交易规则的制定者、经济秩序的维护者、经济纠纷的仲裁者,而不是要直接建立金融控股公司.怎样建立金融控股公司,怎样经营金融控股公司等问题,属于微观、具体的经济活动,是金融机构自己的事情.一言以毕之,建立金融控股公司的主体是大型金融机构本身,不应该也不可能由政府取而代之.违背了这一基本的市场经济基本原理,就将偏离市场机制的基本轨道,即便暂时获得了某些成功,迟早也将失败.在这方面,韩国发展企业集团失败的例子,是一个很好的例证.
金融控股公司是扶不起来的.在市场经济条件下,政府扶持无论出于何种好心,都难以避免以下三方面的负作用.一是助长垄断.所谓政府扶持,其核心在于某种政策上的特权,这种特权一旦与金融机构追求垄断的自然本性结合起来,就会助长垄断.垄断就将排斥竞争,由此引致金融服务质量和金融效率的降低,同时也将引致金融创新的减少.这些结果都不符合市场经济的基本规则和基本走向.
二是恶化金融机构的素质.扶持、保护的结果是金融机构可以不通过竞争取胜,仅通过享用政策特权就能取胜了.长此以往,必然是金融机构的市场竞争力下降.这样的金融控股集团,无论某个时期如何辉煌,最终都必然会破产倒闭.
三是政府难以解脱对金融机构负无限责任的干系.金融机构接受政府的扶持,实际上也是听命于政府的一种表现.政府部门一旦背上了“扶持”金融控股公司的义务,也就背上了为金融控股公司“买单”的责任.金融机构发展好了会故意疏远政府,而一旦情况不好,就会靠着政府部门“过日子”,由此,政府部门难以摆脱承担无限责任的干系.纵观国际市场中的金融控股公司,每家都有艰难的奋斗和成功的经营史,没有一个是靠政府扶起来的.中国金融控股公司的建立和发展,必须而且只有依靠市场走竞争性发展道路,道路才会越走越宽.
从金融体系运行的角度而言,金融体系的市场化改革,是金融控股公司形成发展的基础性条件.为此,一方面需要真正确立依靠自身实力在充满竞争的金融市场上求得生存发展的市场理念和竞争意识；另一方面,金融机构运作的市场化应当包括：资本获得过程、业务运营以及内部管理的市场化等.只有实现了市场化运作,金融控股公司才可能根据市场导向及时调整自己的运作战略和不断创新.
从金融调控角度而言,由于市场化取向已基本明确,因而,采用间接调控方式将对金融体系的市场化有着实质性意义,同时,间接调控的能力和效力,又对金融机构和金融市场提出了更高的市场化要求.在金融监管方面,重点在于强化市场约束,通过规则和制度的变化来完善和推进有效的市场约束.为此,一方面要尽力减少行政干预,使金融机构和金融市场摆脱政策性角色,真正实现商业化运作；另一方面,应鼓励采取市场化手段,比如,提高金融机构或金融市场的透明度和信息披露的充分性,以市场的认可来监管金融机构与金融市场的运行效率和风险程度,从而为金融体系的市场化提供一个宽松有效的制度环境和管理框架.
2.以产权改革为基础
深化产权改革是金融机构市场化改革的一项基本内容,也是实现金融机构市场化运作的基础性条件,对国有独资金融机构来说,尤为如此.在中国,国有商业银行的产权改革进程是金融改革深化程度的重要标尺.全球知名的大型金融集团都是上市公司,如花旗集团、JP摩根大通集团和德意志集团等.汇丰集团在伦敦交易所、香港和巴黎股票交易所三地上市,19万股东遍及100多个国家和地区,日本的瑞穗集团在成立之初即为上市公司.金融集团上市不仅可以建立稳定的资本补充机制,通过资本运作实现快速扩张,更重要的是上市后金融集团必须建立规范的内部治理机制,及时披露相关信息,按受监管部门、投资者以及媒体的监督,使金融风险显性化并及时得到化解.
我国金融机构的市场化进展情况不尽相同,相对而言,证券经营机构市场化程度较高,保险公司的市场化程度其次,商业银行等金融机构市场化程度较低（尤其是四大国有商业银行）.四大国有商业银行不良资产长期居高不下的一个重要原因是,它们长期承担着双重功能：一方面是企业属性决定的商业银行的“信用中介、支付中介、金融服务、信用创造”等基本功能,商业银行通过自身的业务经营活动发挥这些功能,在向社会提供金融服务的过程中追求利润最大化；另一方面,是国有属性决定的特殊功能,即通过贯彻执行国家政策和政府意图,为整体经济和社会发展提供支持,维护经济社会稳定,追求国家利益最大化.作为国有银行产权所有者,政府当然希望这些国有银行能提高自身经营效益,但作为整个社会经济的管理者和改革的领导与推动者,则更重视国有银行的社会效益.
在经济社会的改革发展中,一旦国有商业银行充当“资金供应者”和“第二财政”的角色,就可能因履行这些特殊职能而付出成本、转化为不良资产.在这种国有产权占垄断地位的条件下,要求国有商业银行完全实现商业化经营是不可能的.理论和实证研究都表明,无论发达国家、发展中国家还是转型国家,国有银行几乎无一例外地为政府贯彻公共政策、实现公共管理目标提供有力的资金支持,通常情况下都要承担双重职能.只有私有化之后其特殊功能才逐步消失,但有的银行仍然继续承担了其中的某些职能(张杰；《中国国有金融体制变迁分析》,经济科学出版社1998).解决这个问题的根本出路就是深化产权改革,对商业银行进行股份制改造,恢复商业银行的本来面目.
国有银行的产权改革至少包含两个层面的内容：一是分离所有权和行政权,使所有权人格化进而关心所有权利益,将市场主体所需要的权利归还给商业银行；二是由银行家掌握剩余控制权与分享剩余索取权,减少代理成本.中国国有商业银行必须走产权改革的道路,不管困难有多大,这是绕不过去的.
三、充分考虑中国国情
在国际社会中,金融控股公司的发展模式主要有三种：德国式的全能银行、英国式的金融集团以及美国式的金融控股公司.一国金融控股公司发展模式的选择不仅受其政治、文化、法律等传统因素的影响,而且还受到一国金融体系及金融监管能力的制约.德国式全能银行制度,一方面与我国现行的各类金融法律法规的规定及分业经营的基本金融制度严重不符,另一方面我国金融监管能力与金融机构的风险管理水平也还不能满足全能银行的运作要求,因此不适合作为选择模式.夏斌等人的《金融控股公司研究》一书中认为,适合中国国情的金融控股公司的模式是,设立金融控股公司,下设银行、证券、信托、保险、期货经营等子公司,分别接受不同行业的监管当局监管.这样既实现了混业经营,又有效地控制了控股公司及其下属的银行、证券、保险等子公司的风险.这种设想比较接近于美国式的金融控股公司模式.但这种模式在我国运行,既缺少强大的资本市场和产权市场等基础性外部条件,也因为缺少信息、资源、统一服务平台等原因无法发挥协调效应,因而也很难成为可选择的方案.而且,这种模式实际上只是形成了金融控股公司的“形”,在中国现有的金融体制下,它不可能形成金融控股公司的“实”.
在间接金融为主格局继续存在的条件下,银行业在长期内将是中国金融体系中的金融机构主体,由于国有商业银行在中国银行业中占居绝对优势地位,因此,以国有商业银行为主体组建金融集团的改革试点,应是中国发展金融控股公司的现实选择.
以商业银行为基础进行金融控股公司试点已具备一定的可行性.我国分业经营、分业监管的政策和法律允许中资境外金融机构跨业扩展业务范围,中资金融机构在境外的分支机构可以按照当地法律开展全能银行业务.此外,对银行与境外金融机构组建的合资公司在政策上也有灵活性.目前对金融机构之间交叉持股和以子公司形式进行金融业务适度交叉经营,在法律上没有明确的禁止性条款；尽管现有的商业银行法、证券法和保险法等对银行、保险的资金运用作了限制性规定,但还是授予了国务院一定的处理权力.银行机构代理保险业务一直不受法律和政策的限制.自1999年以来,保险资金直接入市和间接入市的渠道都已开通；证券公司从货币市场和商业银行取得流动性资金和信贷资金都已有了政策支持.这些有力的改革措施都是在现有法律架构和金融分业经营、分业监管的总格局下进行的.
四、以风险防范为基础的内部控制建设
集团成员之间的相互交易,又称为金融控股公司的内部交易或者关联交易,是指金融集团内所属子公司彼此间或者这些子公司与母公司之间发生的各种（包括履行契约性或非契约性、支付性或非支付性、债务性或非债务性等）交易活动.内部交易主要源于各成员之间的资金和商品划拨、利润转移、相互担保与相互抵押等活动,也源于逃避监管或避税等目的.
金融控股集团的内部交易具有两重性：一方面内部交易可以为集团带来协同效应,从而降低经营成本、增加利润、改进风险管理的效率和更有效地管理资本和债务.就此&#
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