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998;私营机构.用奥斯本和盖布勒的话说,政府应该是“掌舵”而不是“划桨”.

3）绩效管理.新公共管理要求政府能够获得最大收益,这就要求政府通过多种形式的诱因来改善财政状况,如开创基金、留成分红、创新基金、使用者付费等等方式.

3、“经济人”的理论前提

之所以收益刺激成为公共行政提高效率的良方,是因为新公共管理理论认识到：政府组织不可能是韦伯所设计的冷冰冰的机器,而是以“人”为核心要素的组织.因此,人不可能成为传统公共行政所要求的齿轮或螺丝钉,而是活生生的有欲有求的生命体.可以说,新公共管理的产生和发展的基本动因就在于在政府官僚组织种重新发现了“人”的价值.

新公共管理在宏观经济学发展和兴起的基础上,受到了包括公共选择理论等理论范式的深刻影响.其对“人”的基本假定是：任何个体行为者都是“经济人”,即都是理性的,都努力追求自己效益的最大化.

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4、新公共管理理论的局限

新公共管理改革在美国、英国、新西兰、澳大利亚等大多数西方国家展开,在短短的20多年中风靡全世界.新公共管理改革为旧的官僚制度注入了新的活力,极大地改变了传统行政机构的办事方式和行为效果.但是,人们对新公共管理理论的置疑从来就没有停止过.佩龙、戈尔、德利昂和特里等人对新公共管理改革的批评尤为严厉.张成福将这些批评归纳为以下几个方面：(1)对人性认识的偏颇；(2)管理主义所导致的公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程中正当性的丧失；(3)市场基本教义和对市场机能的不当崇拜；(4)向私人部门学习的自我解构与公私管理的混淆；(5)不恰当的“顾客”隐喻.在对新公共管理理论的质疑声中,以登哈特夫妇为代表的新一代学者提出了新公共服务理论.

三、新公共服务理论的兴起：价值回归,兼顾效率

1、“国家－公民”二分的理论视野

如果说,传统公共行政和新公共管理理论是在政治－行政的二分视野下以效率为追求目标的话,那么新公共服务理论将民主价值目标重新纳入其理论视野.

对民主价值目标的重新关注与当展起来的公民社会理论息息相关.公民社会理论认为,社会作为公民与国家的中介,它组织和教育公民参与政治,致力于改善国家制度和公共政策,推动国家的有效治理以及民主、自由、平等等基本价值的实现.而国家则在承认和尊重公民社会的独立性和自主性的同时,积极参与公民社会,为其提供外在的法律保障,对其进行必要的、有限度的干预、调节和支持.

新公共服务理论使公共行政研究进入“公民－国家（行政）”的理论视野之中.在这一理论视野下,公民作为一个积极的正面因素进入到公共行政中,能够与公共机构进行良好的互动.透过这种互动,双方能够较好地抑制各自的内在弊病,使行政机构和公民都能够摆脱“经济人”的基本困境.

2、新公共服务理论的主要原则

登哈特夫妇将新公共服务的理论来源总结为四个方面：(1)民主公民权；(2)社区与公民社会模型；(3)组织人本主义与新公共行政；(4)后现代公共行政.

新公共服务的上述理念可以归纳为以下三个基本的原则：

1）公共性.新公共服务要求行政机构和公务员以集体的、共同的公共利益观念为目标,这就需要着重关注公民并且在公民之间建立信任和合作关系.公共行政机构还必须创立共同的利益和共同的责任.

2）参与性：登哈特夫妇指出,公共行政项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效、最负责的实施.也就是说更多的参与和协调是在多元社会中获得整体性的途径.新公共服务理论对社区参与的重视就是力图通过更多的参与获得更多的信任和协作..

3）服务性：登哈特夫妇针对新公共管理理论提出新公共服务“服务而不是掌舵”的基本理念.服务依然是公共行政领域的核心内容.不过,新公共服务理论的“服务”有着全新的内涵：“越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求,而不是试图控制或掌控社会新的发展方向.”

(三)对“公民”的重新重视

新公共服务理论对新公共管理的扬弃和发展从根本上说是由于对于人性假设的改变.新公共服务理论这样看待“人”：“公民看起来会超越自身利益去关注更大的公共利益,进而会采用一种更加广阔且更具长期性的视野,这种视野要求公民了解公共事务、有归属感、关心整体并且与命运危若累卵的社区达成一种道德契约.”这种公民是一个积极参与和偶尔牺牲个人利益的有道德的共同体成员.新公共服务认为,这种具有道德要求的公民精神需要通过公民教育来实现,而广泛的直接的公民参与就是公民教育的最好方式.新公共服务理论视野下的“人”既不是追逐私利的“经济人”,也不是为全体而牺牲,而是在共同利益和共同责任中获得自我实现的公民.

四、西方公共行政理论发展对我国的借鉴意义

我国拥有数量庞大的公共部门和事业单位,究其原因,一方面是治理超大规模社会的需要,另一方面也是在我国公共行政体制转型和探索的过程中形成的历史结果.多年来,我国公共行政体制和公共服务相关机构的改革进程缓慢,至今仍无明显成效.政府公共行政机构和教育、卫生等公共事业单位存在的一些问题已经成为社会关注的焦点.

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结合西方公共服务理论的发展,我国公共部门和教育、卫生事业单位的改革,有许多方面可以借鉴：第一,引进市场机制,将公共部门至于市场的多元环境中,不断提升公共产品和公共服务的质量,这就意味着,要以顾客需要为导向,同时注重分权而不是集权.第二,注重绩效观念,我国公共部门的改革要逐渐从单一注重提升行动能力的视野中,转移到重视成本-收益率,降低成本,提升效益,特别要降低对公共资源的浪费.第三,进一步推进从管理到服务的转型,公共行政的重点是服务而不是管理,同时,注重服务理念不简单意味着强调服务意识,正如新公共服务理论所指出的,更重要的是帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求.第四,公共产品的供给要特别注重公民权益保护和稳步发展公民参与.

参见彼得•,布劳和马歇尔•,梅耶：《现代社会中的科层制》,马戎等译,上海：学林出版社,2001年版,第17-20页.

参考文献：

1.参见马克斯•,韦伯：《韦伯文集》,韩水法编,北京：中国广播电视出版社,1999年版,第322~374页.

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