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摘 要:目前,我国非营利科研机构财务管理在预算管理、科研项目经费管理等方面存在不少问题,这些问题主要是由于国家当前财政制度、非营利科研机构自身特点、传统预算存在缺陷等原因造成的.文章结合多年的实际经验提出相应的对策,以来提高非营利科研机构财务管理的整体水平,从而保证非营利科研机构持续健康地发展.
关 键 词 :非营利科研机构 财务管理 问题 思考
中图分类号:F234.4 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)05-162-03
近年来非营利科研机构(Non-profit scientific research institutions)在中国已成为一个热门的话题.2000年12月,国务院办公厅转发了科技部、中编办、财政部、税务总局四个部门《关于非营利科研机构管理的若干意见(试行)》,来指导国务院部门(单位)直属公益类科研机构的管理体制改革.有调查表明,我国目前的科技体制内部结构调整以及经济发展,为我国发展非营利科研机构创造了良好的条件.但同时应该看到,我国非营利科研机构现在还处于发展的初期阶段,在新形势下,非营利科研机构的内外环境逐步转变,在财务管理方面产生了许多新情况、新问题.为了促进我国非营利科研机构健康发展,有必要对我国非营利科研机构的财务管理问题进行研究.
一、非营利科研机构财务管理的概述
1.我国非营利科研机构的定义和基本特征.我国对非营利科研机构的定义是:以推进科技进步为宗旨,不以营利为目的,具有独立法人的资格,按照国家法律、法规和机构章程,自主经营和管理,接受行业主管部门业务指导和社会监督,主要从事科学研究等活动的非营利机构.具有非营利性、社会公益性、独立性、主要以研究开发活动为主等基本特征.
2.我国非营利科研机构财务管理的概念和原则.(1)我国非营利科研机构财务管理的概念.非营利科研机构财务管理,是指非营利科研机构按照国家有关部门的方针、政策、法规和财务制度的规定,有计划地筹集、分配和运用资金,对单位经济活动进行核算、财务监督与控制,以保证科技管理工作、科研经营活动和科学事业计划及任务的全面完成.它既是非营利科研机构管理的重要内容,也是非营利科研机构经济管理的核心.(2)非营利科研机构财务管理的原则.非营利科研机构财务管理工作应结合我国非营利组织的特性及其经济管理的需求,遵循以下原则:严格执行国家法律、法规和财务制度,坚持以社会效益为主,讲究经济效益,坚持量入为出、控制成本的原则,实行预算管理的原则.
二、我国非营利科研机构财务管理存在的问题
随着科技体制改革的发展,非营利科研机构在管理方面引入了一些市场经济的成分,目前正面临承担的任务由过去以国家计划为主向科研、销售、服务等多种经营的转变,资金来源由过去主要依靠国家财政资金预算拨款向多元化筹资渠道的转变,财务管理也由过去单一的费用控制向资金筹集使用、成本控制和收益管理转变.因此,目前非营利科研机构在财务管理方面存在值得探讨的问题,具体可以归纳为以下两个方面:
(一)预算管理存在的问题
1.预算编制不科学、不准确.(1)单位部门预算编制不科学.按照国家预算法规规定,非营利科研机构当年预算应于上年12月前完成“两上”预算的编报,由于时间限制,单位无法准确预测年终结余资金,同时,单位部门预算是按照“大收大支”的全口径编制,而目前非营利科研机构普遍存在基本支出经费不足,又不允许在财政拨款项目支出中列支人员经费,需要通过市场竞争项目经费来弥补,这样就必须预测下年度创收经费总量.由于科技市场的不确定性,导致除财政性资金外,其他资金很难编制准确.(2)项目预算编制不科学.首先,科研项目预算不能全面、真实地反映科研活动的全部成本,项目预算规定的支出内容与完成项目的实际支出内容不能完全一致.其次,项目负责人在申请项目编制项目预算时,预算意识淡薄,主要是凭经验估计,与财务部门协商不够,不能有效地利用财务信息编制项目预算,导致科研项目预算编制不够经济合理,小支出、大预算、预算支出结构不合理等现象时有发生.再次,科研人员的预算法律意识淡薄,缺乏预算执行的意识,认为预算编制是要钱,经费到位后,随意变更项目预算和调整预算支出结构,导致项目决算与预算差异较大.最后,财务部门对项目预算的控制和监督力度不够,项目预算批复书一般由项目负责人保管,财务部门只是按照财务规章制度监督管理科研项目经费,很难对科研经费的预算进行控制和监督.
2.预算执行存在的问题.(1)收入管理不规范.一些单位未将应纳入单位预算管理的预算外资金统一纳入单位预算,进行“统一管理,统一核算”.部分部门隐瞒、截留、挤占财政资金和其他收入,设置账外账、私设小金库.2009年初党中央、国务院在全国行政事业单位中开展“小金库”专项治理工作,说明“小金库”问题已是严重败坏党风政风和社会风气,是妨碍经济健康发展、影响社会和谐稳定的毒瘤.非营利科研单位也普遍存在“小金库”问题,其来源往往是通过隐瞒和截留预算外资金收入形成的.(2)支出管理控制不严、随意性较大.非营利科研单位为了鼓励科研人员争取科研经费的积极性,在科研经费的管理政策上一般都比较宽松,财务报销制度把关不严,甚至“潜规则”大为盛行.我国的科研项目大多实行课题组负责制,课题负责人拥有支配经费相当权力.有些课题负责人独断专行,科研经费几乎成了其私人财产,造成经费开支混乱,科研项目的研究质量很难保证.
(二)科研项目经费管理存在的问题
近年来,随着科技改革体制的不断深入,“科教兴国”战略的深入实施,非营利科研单位财务的自主权不断扩大,已形成多渠道办科研的格局,科研经费投入不断增加,但是仍存在着事业费和科研经费不足现象,在有限的科研课题(项目)经费的使用过程中管理不规范甚至损失浪费等问题,严重制约科技资源的高效利用,影响科研事业的发展.因此,必须加强非营利科研单位科研课题(项目)经费的财务管理.
1.挤占挪用成为弥补经费缺口的普遍现象.为了筹集资金,几乎所有的科研单位都不同程度地把手伸向科研经费.尽管国家有关部门三令五申,但在生存的压力下一些单位还是绞尽脑汁,巧立名目,或以提取管理费的名义改变资金用途,或直接挤占挪用科研经费,想方设法把科研经费变成基本支出经费,使得原本并不复杂的科研经费管理变得十分复杂棘手,财务问题层出不穷,而且积重难返.不仅使科研项目的执行效果因经费问题大打折扣,而且容易滋生腐败.
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2.重立项轻管理.不管课题大小,经费来源何处和经费的多少,课题经费在整个研究工作过程中都具有重要的地位.因而,大多数单位都制定了积极可行的激励机制,鼓励科研人员积极申请课题,拓宽课题来源渠道,增加课题经费.但当课题经费拨到单位后,课题经费的使用以及使用后效益如何,现有管理制度在执行过程中很难把握实际状况,监督考核措施不完全到位等因素,使科研经费未能正常发挥效果,形成课题经费未必能全部用于科研工作的现实状态.
3.科研课题(项目)经费使用过程矛盾多、问题多、效益低.(1)预算编制中的矛盾多.国家科研课题(项目)计划实施课题制后,对课题实行全额预算,细化了科研课题(项目)预算编制,实行课题预算评估制度.这对我国科研课题(项目)科研人员的管理水平提出了更高更新的要求.首先,科研人员普遍感到预算编制过细过严过紧,编制口径不一,较难应对.其次,科研项目研究具有周期长、复杂性、不可预见性强等特点,科研活动的工作量和消耗量难以做到像生产活动一样精确估计,能够预算清楚70%左右就很难得了,所以立项时的预算很难考虑周全,也很难预测可能发生的个中变数.往往能将明年预算编制好就不错,很难一次性做好多年的预算,这是制度超前于现实的矛盾.科研课题(项目)整个科目实际收支超出预算,须申请预算调整,花费时间多程序复杂、落实慢.第三,争取科研课题(项目)“广种薄收”,使得科研课题(项目)预算编制金额按“广种”编制而预算执行情况却是“薄收”,这就使得科研课题(项目)预算编制金额与预算执行相差超出预算10%的幅度或更多.这是预算编制所不允许的,预算编制的严肃性与争取科研课题(项目)的“广种薄收”概率相矛盾.(2)支出报销问题多.从主观上看,科研人员观念与国家当前的财经管理制度不相适应.部分科研人员,认为拿到科研经费后,只要与科研活动有关想怎么花就怎么花,不同科研课题(项目)的经费混用而置科研计划中的经费预算事项于不顾,与当前国家有关科研课题(项目)经费管理的要求相矛盾.从客观上看,在项目经费划拨和任务管理两条线机制下,科研经费的支出和报销存在不少问题.一是项目启动时经费与任务不匹配.要么经费下拨迟滞,科研任务无法按计划实施,往往错过最佳时节,延误时机,要么项目任务下达迟滞,经费先到账但归属不清,无法支出.两种情况都导致科研经费不能及时有效支出,科研工作不能按计划进行.二是项目实施过程中,国家财政部门要求在限期内将预算执行到一定比例,严重脱离科研活动实际.如有的研究所出现了经费划拨到位不到两个月就须执行完预算经费45%的情况.为了完成指标,只能突击花钱.这样势必造成违规报账、财务控制薄弱、科研经费损失浪费等隐患.(3)结余经费浪费多.科研项目结余经费的管理一直不规范,现在对一些科研项目经费采取“零余额账户”的管理方式,如有剩余经费则收归国库,次年的科研经费也将根据情况被削减,这种做法大大削弱了科研人员节约经费的积极性.在实行“零余额账户”后,恐怕科研人员不是千方百计省钱,而是想尽办法花钱了,很容易出现重复购置设备、提前预订的试剂过期等等问题,无疑是对科研经费的变相浪费.(4)科研项目配套资金的落实难.有的科研课题项目要求实施单位进行资金配套,有的还要求配套资金必须达到一定的比例,并且配套资金的落实是此类科研项目财政检查的重点.因此有些非营利科研单位存在“重财政资金,轻配套资金”的观念,在没实际配套资金情况下,为了争取到科研项目,就承诺虚假配套资金.
如何撰写财务管理本科论文
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三、改善我国非营利科研机构财务管理的对策
通过对科学事业单位财务管理中存在问题的分析,可以看出,要进一步加强科学事业单位财务管理,降低科研成本,减少财务风险,提高资金使用效率和科研项目效益,就必须建立以制度建设为根本,以预算管理为核心,以信息技术为手段的科学事业单位财务管理新机制.
(一)提高我国非营利科研机构预算管理水平的对策
1.政策建议.目前,我国非营利科研机构基本支出(人员经费和日常公用经费)不足是制约其发展的主要因素.存在国家重点支持领域的研究单位,科研经费相对较多,日常运行经费较少,财政拨款的人员经费不足,出现“有钱打仗,缺钱养兵”的情况,导致科研人才流失现象严重.落实“科教兴国”的战略下,国家加大对非营利科研机构的投入强度是非常必要和确实可行的.建议国家财政部门按照非营利科研机构核定的人员编制和国家工资政策规定足额安排基本支出预算.
2.科学合理地编制预算.非营利科研机构预算管理的关键是科学合理地编制单位预算,建立科学的预算体系和预算标准.在准确把握科研活动规律的基础上,认真分析历年财务数据,充分预测预算年度实际情况,为合理编制预算提供科学依据.非营利科研机构预算的重点是科研项目预算,甚至单位预算的质量也取决于科研项目预算编制的科学性.首先,科研项目预算要实事求是地根据项目实施的需要计算项目成本,编制项目预算.其次,要提高科研人员预算编制意识,实行科研人员与财务人员相结合的项目预算编制模式.
3.严肃认真地执行预算.非营利科研机构预算执行的主要内容是:根据国家各项政策法规,督促和监督单位各项支出严格按预算执行,保障资金安全,降低财务风险.预算一经审批下达,即具有指令性,各预算责任部门必须认真执行.合理有效的预算管理制度,是硬化预算执行的保障.通过预算管理制度的建立,使预算执行者明确权利、义务以及必须履行的程序,减少执行者制造虚假信息或“突击花钱”的情况.
另外,由于非营利科研机构大部分工作都属于研究性质,存在较多不确定因素.因此,在预算执行过程中,预算调整显得尤为重要,必须在执行过程中进行预算调整.但预算调整必须严格遵循申请、审议、批准三个主要环节,履行必要的法定调整手续.
4.加强结余资金管理.认真分析年度财政结余资金的形成原因,转变理财观念,努力克服“存钱备荒”的心理.同时也要保持艰苦奋斗的优良传统,牢固树立厉行节约、勤俭办事的思想,以对人民高度负责的态度,确保资金的安全高效使用,提高财政资金对事业发展的保障程度.
5.加强预算监督和控制.整个预算的过程(编制过程、执行过程、总结过程)如果没有一个强有力的监督机制是难以得到保证的,因此,必须建立一个强有力的预算监督机制,来保证整个预算过程的实现.在国家审计、社会审计和单位内部审计三位一体的审计模式下,单位财务部门也要加强对预算执行全过程进行监督管理,进一步健全保证资金安全的运行机制,树立科学理财观念,以预算促项目,加强预算执行管理,提高资金使用的安全性、规范性、有效性和科学性.
(二)加强我国非营利科研机构科研项目经费管理的对策
1.加强科研项目预算管理.首先从政策方面向科研人员宣传部门预算的重要性和必要性,以及预算编制的技术方法,使科研人员从思想上引起重视,并使他们认识到项目预算在科研项目立项、实施、验收等方面的重要作用,使其由被动变为主动地配合财务部门以保证项目预算的顺利实施.其次,科研单位的财务部门应实行服务前移,介入课题从申报到验收全过程.财务部门将服务前移,安排专门人员及岗位加强对事业单位涉及的各级各类课题从经费申报预算编制、经费管理规定到报表填制等各方面的研究,介入课题从申报到验收的全过程.这样既能将科研人员从大量复杂的财务数据及指标中解脱出来,又能在一定程度上为科研申报预算和经费使用预算更好地衔接提供了可能.
2.解决非营利科研单位挤占挪用科研项目经费的建议.从制度上根本解决非营利科研单位挤占挪用科研项目经费,即确实保证非营利科研单位的基本支出需要.
当然,在当前国家财力有限,无法足额满足全国众多非营利科研机构需求的情况下,可以考虑修订有关制度规定,允许在科研项目中列支人员经费(美英等国在科研经费管理上都允许开支人员费用.美国研究项目经费
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