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7省市开始试点[8].2008年金融危机期间,人社部等部委联合下发了《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》（人社部发[2008]117号）,明确了帮助困难企业稳定就业的政策措施,具体可概括为“五缓四减三补贴”.其中涉及失业保险的措施可以概括为“一缓一减两补贴”.“一缓”即在2009年之内,允许困难企业缓缴失业保险费,缓缴期限最长不超过6个月.缓缴失业保险费的做法,主要减轻企业在非常时期的资金压力,帮助企业度过困难时期,对失业保险基金并不造成冲击.“一减”即降低失业保险费率,期限最长不超过12个月.采取降低困难企业费率的做法可以减少企业负担.“两补贴”即使用失业保险基金向困难企业支付社会保险补贴和岗位补贴,补贴期限最长不超过6个月.新政策的出台得到各地政府积极快速贯彻落实.2009年,全国失业保险实施援企稳岗“一缓一减两补贴”涉及资金近200亿元,其中：降低失业保险费率、缓缴失业保险费为企业减负近120亿元,涉及企业170多万户、职工6 600多万人；全年使用失业保险基金支付社会保险补贴、岗位补贴等资金约80亿元,涉及困难企业2.5万多户、职工740万人.2009年7月,人社部和财政部联合发布《关于延长东部7省（市）扩大失业保险基金支出范围试点政策有关问题的通知》,决定延长试点政策1年.2009年12月人社部等部委联合下发了《关于进一步做好减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》（[2009]175号）.2010年1月人社部下发了《关于做好当前失业保险工作稳定就业岗位有关问题的通知》（[2010]35号）.2010年3月温家宝总理在《政府工作报告》中明确指出,“实施困难企业缓缴社会保险费或降低部分费率、再就业税收减免及提供相关补贴等政策,鼓励企业稳定和增加就业.2009年到期的‘五缓四减三补贴’就业扶持政策延长1年”[9].无论从当年《政府工作报告》,还是从人社部下发的这一系列文件都充分说明了当前我国政府已经试图使失业保险扩大支出范围以援企稳岗、促进就业的工作常态化.
2010年10月28日十一届全国人大常委会第十七次会议表决通过了《中华人民共和国社会保险法》（于2011年7月1日起实施）,期间历经五年时间.随着《社会保险法》的正式通过,在社会上引起热烈反响,并标志着我国社会保障体系建设开始由长期试验性状态走向定型、稳定与可持续发展阶段.作为我国社会保障立法的主体性法律,《社会保险法》不仅规范了我国社会保险制度的基本内容,而且在一定程度上规范了整个社会保障制度的基本框架.但是与1999年的《失业保险条例》相比,《社会保险法》只是在第五章中对我国失业保险制度进行了微调.例如,将制度的覆盖范围扩大为“用人单位和职工”,而不是仅仅局限为“城镇企业失业单位及其职工”；失业人员在领取失业保险金期间,参加职工基本医疗保险,享受基本医疗保险待遇,失业人员应当缴纳的基本医疗保险费从失业保险基金中支付,个人不缴纳基本医疗保险费,从而提高了失业人员的医疗保障水平；明确了个人死亡同时符合领取基本养老保险丧葬补助金、工伤保险丧葬补助金和失业保险丧葬补助金条件的,其遗属只能选择领取其中的一项；领取失业保险金期间符合国家计划生育政策的女性生育的可以领取生育补助金；取消了《失业保险条例》关于失业保险金标准“应低于当地最低工资标准”的规定；停止领取失业保险金的条件增加了“被判刑收监执行或者被劳动教养”.值得注意的是,《社会保险法》中并没有明确提出将就业促进相关支出在失业保险基金中列支,但从2008年金融危机期间我国政府做出的尝试扩大失业保险基金支出范围以援企稳岗,可见政府在失业保险基金支出中仍握有决策权与主动权.
政府关注就业工作本无可厚非,经济危机特殊时期应急处理也无可厚非,但政府试图将困难企业岗位补贴在失业保险基金列支变为长效机制就令人质疑其合理合法性了.这样做忽视了政府在失业保险制度建设与促进就业工作中的责任不同,异化了当前失业保险主要来自用人单位与职工缴费,而非财政补贴,异化了失业保险制度的初衷是为劳动者规避失业风险,而非促其就业；异化了失业保险基金产权应归属所有参保职工,而非政府.应该认识到失业保险不能脱离其保障失业者基本生活的首要功能,而过分强调促进就业.更为重要的是政府不能将自身的促进就业责任转嫁给具有公共基金性质而非财政性资金的失业保险基金.政府这样做,既不合法理与学理,也暗藏经办机构寻租与滥用的风险.
综上,我国失业保险制度发端于20世纪50年代的失业救济.由于意识形态所限,20世纪80年代中期到90年代初期还披着“待业保险”的面纱掩盖失业的存在.直到市场经济体制改革启动,政府才开始直面失业及失业保险问题.但1999年制度初建时出发点却“剑走偏锋”,包括失业保险在内的社会保障制度成为国企改革的配套措施,沦为为经济发展服务的工具.而至今十几年,虽然我国社会保障制度改革如火如荼,但养老保障与医疗保障备受追捧的同时,失业保险却备受冷落,甚至众望所归的《社会保险法》也未触及其实质问题.三十多年的经济转型与社会变迁使我国失业总量增加与结构性失业并存.我国失业保险制度改革亟待与劳动力市场政策调整、经济结构转型、产业结构升级同步进行,并首先强调其分散失业风险,保障失业者基本生活的功能；而不能盲目强调其促进就业功能.
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